041115jichi 講義メモ
栃木県内の市町村合併状況（2004年10月7日付朝日新聞朝刊より）
＜04年10月6日現在の法定合併協議会＞
① 佐野市、田沼町、葛生町
② 黒磯市、西那須野町、塩原町
③ 氏家町、喜連川町
④ 矢板市、塩谷町
⑤ 日光地区（今市市、日光市、足尾町、藤原町、栗山村）
⑥ 大田原市、湯津上村、黒羽町
⑦ 南河内町、石橋町、国分寺町
⑧ 宇都宮地域（宇都宮市、上三川町、上河内町、河内町）
⑨ 宇都宮市、高根沢町
⑩ 鹿沼市、粟野町
＜今年破綻した合併協議会＞
① 大平町、岩舟町、藤岡町
② 芳賀町、高根沢町
③ 芳賀地区（真岡市、益子町、二宮町、市貝町、茂木町）
④ 栃木市、西方町
⑤ 南那須地区（南那須町、烏山町、馬頭町、小川町）
知事への合併申請が済んだのは「佐野市」「那須塩原市」「さくら市」
新庁舎の位置、議員定数が難題
真岡市・二宮町の動きあり
南那須町・烏山町の動きあり
＊以下は宇都宮大学国際学部編、国際学叢書「混迷する国際社会共生へのビジョン」（2004年9月）pp.235-251.の初稿論文→
市町村合併におけるローカルガバナンスの欠陥と修正
―栃木県における合併状況を素材にして―
中村祐司
目次
はじめに―「平成の大合併」の背景と位置づけ―
Ⅰ．宇都宮地域と県北地域における市町村合併の進捗をめぐる混乱
１．宇都宮地域―二つの合併協議会が突き付ける課題―
２．黒磯市における市長リコール運動を契機とした那須７市町村合併への模索
Ⅱ．市町村合併におけるローカルガバナンスの「欠陥」
Ⅲ．市町村合併におけるローカルガバナンスの「修正」
Ⅳ．宇都宮地域合併協議会の議員任期をめぐる私案―「中村私案」の提示―
おわりに―「中村私案」をめぐる補論―
はじめに―「平成の大合併」の背景と位置づけ―
本稿の目的は、「平成の大合併」がいわば、現段階（2004年6月現在）においても国策として押し進められる中で、栃木県[１]における宇都宮地域と県北地域の合併に注目し、各々の見取り図を整理・把握した上で、とくに合併後の議会制度をめぐる議論状況の打開ないしは是正の提案を行おうとするものである。
1993年6月の衆参両院における地方分権推進決議を契機に、日本では分権型社会への歯車が具体的に回り始めた。市町村合併に注目すれば、それまでは市町村と都道府県という二層制の地方自治システムを堅持する立場にあった地方分権推進委員会に対して、都道府県の権能拡大を牽制する自民党行政改革推進本部が影響力を行使し、1997年7月の第2次勧告以降、市町村合併推進に向け舵が切られたという事実がある。これにより分権委は、地方制度調査会答申を受けた合併特例法の改正に伴う一連の合併推進策の流れと歩調を合わせることとなった。1998年5月の地方分権推進計画の策定を経て、1999年7月に成立した地方分権一括法の成立において、合併特例法の改正もなされ、合併特例債等の財源措置等が創設され、現在に至っている[２]。
この間、国の経済財政諮問会議においても市町村合併推進策が論じられ、2002年11月には第27次地方制度調査会（首相の諮問機関）において「西尾私案」が明らかとなった。この中で、2005年3月までに合併しない人口１万人未満の小規模地方自治体は窓口サービスに限定された事務のみを担うか、他の基礎的自治体へ編入され内部団体化せざるを得ないという提案がなされた。
2004年5月に成立した「新特例法」（正式名称は市町村の合併の特例等に関する法律。以下同）、「合併特例法改正」（市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律）、「地方自治法改正」（地方自治法の一部を改正する法律。以上の3法を総称して「合併新法」と呼称）では、さらに合併の推進政策が盛り込まれ今日に至っている[３]。
こうした国家による合併推進政策の奔流の中で、以下に見るように、栃木県においても各地域で合併の取組みがなされている。本稿では、栃木県内の合併状況について宇都宮地域（宇都宮市、上三川町、上河内町、河内町。これに説明の便宜上、高根沢町を加えることもある）と県北地域（大田原市、黒磯市、黒羽町、塩原町、那須町、西那須野町、湯津上村）を取り上げる。宇都宮地域の場合、二つの合併協議会が並立存在しているという特異性があり、県北地域では、社会運動とも言える住民や団体の動きが広がりつつあるからである（2004年6月現在）。両地域の合併状況を描写[４]した上で、いずれの地域においても共通の現象として見られる「市町村合併をめぐるローカルガバナンス」[５]の欠陥現象について指摘したい。そして、その欠陥の是正案を、宇都宮地域における合併後の議会制度のあり方をめぐる「私案」として提示したい。
Ⅰ．宇都宮地域と県北地域における市町村合併の進捗をめぐる混乱
１．宇都宮地域―二つの合併協議会が突き付ける課題―
宇都宮市は従来から、南河内、石橋、壬生、芳賀の4町を加えた周辺8町との合併を目指し、研究を重ねてきた。しかし南河内、石橋は隣の国分寺町との三町合併を決め、高根沢町も任意合併協議会には加わったものの、議会の反対により1市4町という形での法定合併協議会には加わっていない。
04年5月27日には、事務レベルの協議において、編入する３町に合併後、「地域担当助役」を置く方針を固めた。旧３町に地域自治の拠点となる「地域行政機関」と、住民から選出された代表で組織する「地域自治協議会」の二つの組織を設置し、地域担当助役は、この二つの組織、さらには新市の本庁との調整に当たることを打ち出した[６]。
議会制度においては、議員任期の取り扱いをめぐり、定数特例とするか、あるいは在任特例とするのか、さらには合併直後の自主解散を主張する委員もいて結論には至っていない[７]。市町建設計画についても、事務局からは合併特例債をめぐる基本的枠組みや1市3町の積立金・地方債残高を基準にした財政指標による補正案など準備はされているものの、総論の段階から先には進んでいない。
一方、宇都宮市と高根沢町は、同年4月、高根沢町で実施された住民投票において、宇都宮市との合併協議会を設置する賛成投票数が過半数を超えたことを受け、同年5月、法定合併協議会を設置した[８]。もともと高根沢町は03年6月に設置された宇都宮地域任意合併協議会に加わり、1市4町での合併に向けて話し合いに臨んでいたが、03年12月に高根沢町議会が宇都宮市を含む1市3町との法定協参加を否決した。04年3月に町は議会の意向を受け、芳賀町との法定協を設置した。その後、同市との法定協設置の住民発議に対して町議会は否決したものの、宇都宮市議会は、これまでに同町との法定協議設置議案を可決した。高根沢町の町長は合併特例法の規定に基づき、住民投票実施を請求できる状況が発生していた点に注目し、首長請求による住民投票の実施を決めたというのが経緯の概略である。
芳賀町・高根沢町合併協議会は、04年4月に第2回合併協議会を開催し、合併方式を新設（対等）合併とし、特例法経過措置期限の06年3月31日までに合併を目指すことを決定したものの、高根沢町が合併相手について結論を出すまでは協議会を開催しないこととし、その期限を04年6月末までに設定した。
なお、高根沢町では住民レベルにおける「宇都宮市との合併を進める住民の会」や「高根沢町と芳賀町との合併を進める会」が運動を展開した[９]。
２．黒磯市における市長リコール運動を契機とした那須７市町村合併への模索
黒磯市では「市民のための市町村合併を考える会」が昨年、同市の有権者の40％を超える約1万9,800人の署名を添えて、黒磯市・西那須野町・塩原町の三市町合併の是非を問う住民投票条例の制定を直接請求したが、03年10月に、栗川仁市長は反対意見を添えて市議会に付議し、否決された[１０]。同会は黒磯市長の解職請求を目指したが、04年3月29日に「（法定）の署名数に届かなかった」として、黒磯市に提出していた解職請求の届けを取り下げる事態となった。同市の有権者数の3分の1は約1万5,600人であり、独自に重複などを調べた結果、法定有効数には789人届かず署名提出を見送った。
黒磯市・西那須野町・塩原町合併協議会は、03年1月に法定合併協議会を設置し、以後、合併方式は新設合併、新市名称は「那須塩原市」と決定した。同年11月の合併協議会において、新議会の定数を32人、在任特例期間を4ヵ月とする事務局案が可決された。04年4月30日には第15回合併協議会を開催し、24の協定項目すべてについてほぼ協議を終了した。6月24日に合併協定書に調印する予定で、合併は05年1月となる。
一方、大田原市への編入合併方式を採用する大田原市・湯津上村・黒羽町合併協議会は05年3月に合併申請を行うことを固め、同年10月1日の新市誕生へ向けて進んでいる。03年10月30日に、各議会が法定協議会設置を議決し、同年11月1日付で法定合併協議会を設置した。04年3月29日に、合併後の議員は「定数特例」扱いとし、定数は29人（大田原21人、湯津上2人、黒羽6人）とすることなどを決めた。合併は05年10月となる。
このように、県北地域では那須町を除き、二つの新市が誕生する構図で進んでいる。しかし、「考える会」に触発される形で別の構図を目指す住民レベルの動きが盛んになっていることも事実である。
黒磯市を拠点に「那須新風会」が、04年2月に結成され、大田原市、黒羽町、湯津上村、那須町を合併対象とした合併協議会の設置を黒磯市市長に請求する運動を起こした。西那須野町、塩原町は議会に付議されないとして外し、７市町村が理想としている他の4市町村を対象とした。04年3月に、北那須５市町村（黒磯、大田原、那須、黒羽、湯津上）による合併協議会設置請求を行ったが、同年4月21日の大田原市市長が記者会見で、「対象４市町村長の事前の会議で、住民運動として公平で信頼に足るのは、黒磯市長のリコール運動をした市町村合併を考える会ぐらい。それが失敗したら、７市町村合併はないと判断するしかないという共通認識があった。５市町村で合併協を設置したら市民が混乱する。ありえない」と述べた。そして、同年4月22日の段階で、黒磯市市長が他市町村に意見を照会していた件で、大田原市、黒羽町、湯津上村の各首長がこの日までに「議会に付議しない」と回答する方針を固めた。
西那須野町では、「『考えましょう町の将来』の会」が、同年4月22日に、西那須野町、黒磯市、塩原町の三市町合併の是非を問う住民投票条例設置の直接請求（町の有権者3万4459人のうち2010人の署名）を行った。これを受け、同年4月30日に西那須野町議会が議会運営委員会を開催し、条例設置を採決する臨時町議会を5月12日に開くことを決定した。しかし、西那須野町町長は、「3市町以外の選択肢はなく、住民投票を行う考えはない」という考えを示した。5月12日、西那須野町議会が住民投票条例案を否決した。同会は、5月30日の集会で、合併後の新市の市長選、市議選を見据えて活動を継続する一方、町内全戸を対象に合併について意見を聞くアンケートの実施を決めた。
那須町では、住民組織である「七市町村合併那須町民の会」が、5月6日に合併特例法に基づき、2万2,326人の有権者（04年3月2日現在）のうち5320人の署名を添え、7市町村の合併協議会設置を那須町町長に直接請求した。那須町町長は同日、対象6市町村の首長に、議会に付議するか否かの意見を照会した。90日以内に回答され、一つでも付議しない回答があった場合、請求は無効となる。那須町町長は「合併協議が進んでいる周辺市町村の動きの中では、現実的には考えられない状況」と発言した。
さらに那須地区では、4月14日に「七市町村住民による合併推進の会」が「那須新風会」や「七市町村合併那須町民の会」のメンバーが中心となり、各住民代表の連名で組織化された。各市町村で有権者数の50分の1の署名を集め、各首長に対し合併協議会の設置を求めることとなった。複数市町村で同一内容の請求（いわゆる「同一請求」）が行われた場合には、請求を受けたすべての首長は、議会に意見を添えて付議しなければならない（合併特例法第4条の2）という規定を利用するものである。可決されない市町村があれば、長による請求または、その自治体で有権者数の6分の1の署名を集めれば、協議会設置の是非を問う住民投票ができ、投票総数の過半数をクリアすれば自動的に設置される。
5月18日には、有権者の50分の1以上の署名簿を関係市町村の選管に提出した。署名は17日までに1万7128人となった。すべての市町村で目標を上回り、必要数計3429人の約5倍を集めた。この日は5市町村で提出し、黒磯市、塩原市は整理の都合で19日の提出となった。同会は、県と県議会議長に対して「（同一請求の）一連の結果が出るまで、3市町の合併審議を待ってくれるよう」要望書を提出するとした。
Ⅱ．市町村合併におけるローカルガバナンスの「欠陥」
以上のように、栃木県の宇都宮地域と県北地域における市町村合併の動態を概観したが、そこにはローカルガバナンスの展開にとって、不可欠な存在である「中核アクター」ないしは「コアエグゼクティブ」が見えない（宇都宮地域）、あるいは機能障害（黒磯市・西那須野町・塩原町）を起こしているといえるのではないだろうか。中核アクターとは、ローカルガバナンスにおいて中心となる主導アクター兼調整アクターを指す。各地域によってその性格は様々であろう。首長が主導するところもあれば、議会の総意として世論を見方に付けつつ進めていくところもある。あるいは住民勢力やメディアが実質的に主導することもあり得る。
とくに合併をめぐっては、この中核アクターに要求されるリソース（資源）として、調整力と同時に主導性という一見相反する難しい能力が要求されるのではないだろうか。県北地域の事例に見られたように、リソースの一方の対である主導性がゆがんだ形で先行してしまうと、住民の強い反発を受ける結果となる。そして、合併問題が困難なのは、合併を進捗させる中核アクターの存在が切実に求められるにもかかわらず、国も含めてその影響力行使やこれと取り巻く制度的・感情的環境が、主導性と調整力の共存を許さない状況を導きやすいからではないか。
合併政策領域においても、諸アクターのネットワーク化現象は当然のごとく生じるのであるが、調整ないしは主導アクターの当事者利害関係が強烈であるがゆえに、そのことが中核アクターの形成を難しくしている側面もあろう。そして、合併関連政策は、中核アクターによる先導を認めるネットワークにおける合意形成が大変困難な領域である。
こうした合併政策領域が直面する特有の難しさが地域自治制度の設計にあらわれている。合併によって住民と行政との「距離」があくので、これをカバーするために旧町を単位に地域自治組織を設置する、すなわち、「大きくすると同時に小さくする」という一見相反する政策目標を追及することとなる。具体的には宇都宮地域における「統轄機関」（本庁）と「地方行政機関」が相当し、まさに、ネットワーク化現象に内在する中核化現象が同時に顕在化してくることになる。
長期にわたって合併に向けて取り組んできた安佐地区においてでさえ、議員の任期をめぐり、当初は在任特例を打ち出した。それが直ちに住民による反発を生んだことは、合併をめぐり住民と議会との相互コミュニケーションの結節点が十分に形成されていなかった事実を示している。いわんや他の市町村においては、住民、議員、首長の感情が前面に出てしまい、さらには「昭和の大合併」において特定地区の地域住民が受けた地域間格差の感情を引きずることもある。こうなると、合併が、当該地域において積み重ねられてきたところの文化性や伝統の破壊に加担する恐れすら生じてくる。
また、内的には合併協議会内における調整の学識経験者、住民（組織）代表、議員の間での相互コミュニケーションのギャップが目立つ。その意味では、首長も議員も制約され、小規模自治体では住民代表者の発言も遠慮がちとなる傾向にある。一方で、「在任特例」と聞いただけで拒絶反応を示すメディアや住民感情が存在することも確かである。
Ⅲ．市町村合併におけるローカルガバナンスの「修正」
それでは、合併におけるローカルガバナンスの欠陥を是正し、合意形成を調達していくにはどのようにすればいいのであろうか。ここでは宇都宮地域における1市3町（宇都宮市、上三川町、上河内、河内町）の議会制度に焦点を絞って考えていきたい。
合併を新しい地域社会構築の「目的」ではなく「手段」と捉えれば、国策としての合併誘導策を当該の地方自治体が、地域の生き残りに向けてある意味でしたたかに利用していかなければならない。避けなければいけないのは、例えば、３町の議員が、宇都宮市議会議員が任期満了までは安泰であることに対する感情的反発が表面化することである。要するに「平成の大合併」に向き合う基本的スタンスをどう築いていくかについてのマニュアルは存在しのであり、当該地域が自ら知恵を絞らなければならないのである。そこで、議会制度に関するその具体的な提案を考えてみたい。
宇都宮地域合併協議会は、2004年(平成16年)2月4日に開催された第1回協議会において、「合併の方式は、河内郡上三川町、同郡上河内町及び同郡河内町を廃止し、その区域を宇都宮市に編入する編入合併とする」（議案第7号）ことを決定した。同年2月16日開催の第１回議会制度小委員会では、第１回協議会の結果を踏まえ、合併後の議員の取り扱いについて議論した。その結果、在任特例か定数特例かは今後の当委員会での審議にまかせるものの、議員任期については合併特例法における特例措置を適用することを決定した。そして、同年4月16日開催の第３回協議会において、当委員会において「本報告に対する住民の意見、宇都宮地域合併協議会委員の意見等を勘案し、更に十分に審議を重ね、報告することとする」（協議第３号）とされた。
すなわち、合併協議会の決定には至っていないものの（新聞では特例措置を講ずると報道）、少なくとも第１回議会制度小委員会において、何らかの特例措置を用いることの合意形成は既になされたものと見なされる。したがって、第２回議会制度小委員会以降の当委員会における審議の論点はあくまでも、在任特例か定数特例かをめぐる議論となるべきであり、当委員会が既に「決定」したという意味での「正当性」や「手続き」の側面から言っても、「合併時に新市の議会を解散し、新たな議員定数による選挙を行う」という選択肢はあり得ないと考えるのが妥当である。
先日成立した合併新法案（合併推進法案、合併特例法改正案、地方自治法改正案）において、例えば特例法改正案では、2006年（平成18年）3月までに合併する市町村について、合併特例債の発行など現行法を適用する経過措置がとられることとなっている。こうした市町村合併を取り巻く国の推進措置をめぐる状況の変化を捉え、この際、定数特例も在任特例も採用せずに、合併直後に新市の議会が定数を定めた上で自ら解散すべきだという考えがある。しかし、合併新法案の内容については、既に今年1月には判明しており、新聞報道等でも公（おおやけ）にされている。唐突に改正の内容が明らかになったという類のものではない。第1回当小委員会の決定を覆すに足る要因にはならないと考えるべきである。
さらに、合併直後にいきなり議会を解散する「大義」を見出すことができない。有権者に対する議会責任の重さを考慮するならば、「宇都宮市議会議員も合併をめぐっては痛みを分かち合い、もっと汗をかくべきである」ということと、「編入合併」という合併枠組みにおいて、宇都宮市の有権者の投票によって選出された代表者から構成される市議会を２年間の任期を残して合併時に解散することとの間に、整合性があるようにはとても思われない。住民の直接請求制度において、議会解散請求には有権者の3分の１以上の署名を必要としていることの重みを考えればなおさらである。
それでは、何らかの特例措置を用いるとして、議会議員の定数と任期をどのように取り扱えばよいのか。既に当委員会の今までの議論において明らかのように、３町の議員からは、在任特例を採用し、とくに代表制の「数」を維持する観点から従来の議員数を維持しつつ、新市における建設計画の進捗や、新たに生じるであろう政策課題への対応に取り組むべきであるという主張がなされている。合併後の２年間は「移行期間」と理解し、現在の３町が新市においては市内の一地域となるがゆえに、当該地域が新市における政策の推進において不利益とならないよう見守り、監視し、議決権を有した形で政策の決定や実施に参画することが、当該地域の住民のためにも不可欠であるというのである。
一方、定数特例を採用すべきという意見では、現在の宇都宮市の議員数45人はおよそ人口1万人当たり1人の代表となっており、定数特例を採用すれば、３町においてもそれぞれ人口1万人当たりの代表（上三川町3人、上河内町1人、河内町3人）となり、制度的に公平感があるということと、在任特例を採用した結果、総数101人の新市の議会が誕生すれば、地方自治体が置かれている厳しい行財政環境や行政コスト削減の必要性が言われる中、合併の目的と相反し住民の理解を得られない、というものである。
両者の意見の隔たりおよび乖離は現時点では非常に大きい。「地域行政機関」や「地域自治協議会」（いずれも仮称）といった新たな地域自治制度において、中心的な役割を果たしてもらおうという提案も、新市全体の議決権を保有できないという一点で3町の議員には受け入れられる状況にはなっていない。
Ⅳ．宇都宮地域合併協議会の議員任期をめぐる私案―「中村私案」の提示―
そこで、以下の私案を提案することとする。
宇都宮地域合併協議会の議員任期をめぐる私案
中村祐司（宇都宮地域合併協議会議会制度小委員会共通委員。2004年6月20日現在）
「『平成17年３月31日までに市町村が議会の議決を経て都道府県知事に合併の申請を行い、平成18年３月31日までに合併したものについて、現行の合併特例法の規定を適用する』という改正合併特例法を受けて、知事への合併申請を平成17年（2005年）3月とし、新市の合併時期はその1年後の平成18年（2006年）3月とする。
県知事への合併申請から合併までの１年間、宇都宮市議会、上三川町議会、上河内町議会、河内町議会の各議会は、合併後の地域自治制度の運用や建設計画、議会運営、住民参加の活用等について、例えば、各議会の委員会構成議員間での協議機関を設けるなど、議会間調整に取り組むと同時に、合併後の住民と議会、執行部と議会、執行部と住民といった相互の協働関係構築のための具体的方策について真摯に検討し、その過程と成果を公表する。また、合併後の新市のあり方について、住民や住民団体組織、コミュニティ組織、ＮＰＯ等との協議の場を定期的に設けることとする。
平成18年4月の合併時に1年間（編入先の残任期間）の在任特例を適用する（定数101人）。平成18年４月から平成19年3月までの新議会における議員年額報酬の総額については、平成17年4月から平成18年3月までの1年間における宇都宮市議会、上三川町議会、上河内町議会、河内町議会の議員年額報酬総額の３割減とし、議員一人当たりの年額報酬（議長や副議長も含む）についても一律に３割減となるよう設定する。政務調査費等についても同様の取り扱いとする。合併後の最初の一般選挙（平成19年4月）に定数特例を適用するか否か、また、定数特例を適用しない場合の定数については、平成18年4月以降の新議会における審議を通じて決定する。
1年間の新議会運営においては、既存の議会棟や本庁舎施設の活用に徹し、議場の新設等は一切行わないこととする。」
おわりに―「中村私案」をめぐる補論―
合併期日の延長については、先述したように平成10年（1998年）3月に合併協議会を立ち上げ、以後合併に向けた協議を積み上げてきた安佐地区（佐野市、田沼町、葛生町）において、住民の反発によって在任特例の適用が中止せざるを得なかった事例や、大平町、藤岡町、岩舟町の合併協議会が解消した事例にあるように、合併をめぐっては感情的な対立を避けつつ、関係市町村間の調整事項を慎重に一つ一つ解決していくと同時に、住民に対して十分な説明を行い、合意を形成していかなければならない。合併をめぐる関係者間の合意に加えて、住民への説明責任が貫徹されなければならない。
この点で、現在に至るまで関係市町の取組みを見る限り、合併協議会を支える議会制度、市町建設計画、地域自治制度の３つの小委員会における議論において、合併を見据えた委員間の意思疎通が十分に行われている状況にはない。また、「合併協議会だより」や各種パンフレット、ホームページへの議事録等の公開など、事務局による住民への情報公開の工夫はなされてはいるものの、これが住民の間に浸透し、関心を喚起しているようには思われない。
加えて、今年（平成16年）4月に高根沢町で実施された住民投票により、宇都宮市との合併協議会設置の賛成投票が過半数を超えたことを受け、同年5月、高根沢町との間に宇都宮市長を会長とする合併協議会が設置された。一つの市が同時に二つの合併協議会を立ち上げたという事例は全国的にもほとんどなく、例えば、宇都宮市、上三川町、上河内町、河内町、高根沢町の１市４町による小委員会の合同開催をめぐって、委員間での見解が異なり、現段階（平成16年6月）では合意形成に至っていない。
こうした状況を考慮するならば、合併特例法の改正によって合併期日が平成18年3月に延長されたことを、「先延ばし」としてではなく、住民の理解と合併後の新市のあり方をめぐって「議論を深める期間」として捉える必要がある。
平成18年4月の合併時に在任特例を適用し、１年間とはいうものの、定数101人の議会が誕生することについて、合併が行財政基盤の強化と行政効率化を第一義的な目的として掲げていることからも、合併の趣旨そのものに反するのではないかという批判は確かにあろう。そのような受け止め方は、全国的傾向として、住民感情のみならず新聞報道等においても現れているところである。しかし、１市３町が平成16年2月に合併方式を「編入」合併と決定して以来、その後の3町の対応を見ると、宇都宮市と比較して相対的に小規模な3町が、宇都宮市に「飲み込まれてしまう」のではないかという懸念が、どうしても前面に出てこざるを得ない状況となっている。
議会制度をめぐるこの点の不安の解消は、編入される３町の議員定数を一定期間維持することで解消される。したがって、この際、合併期日の延長を利用する形で、在任特例の期間を平成17年4月から平成19年3月までの2年間ではなく、平成18年4月から平成19年3月までの１年間に限って適用することとした次第である。同時に、合併関係市町の議員職そのものに影響が及ぶという事実と、上記の合併趣旨とを合わせて考えるならば、宇都宮市の議会議員についても合併に伴う「痛み」を具体的に1市3町の議員が分かち合う必要性が生じている。
そこで、住民から見て分かりやすい形での合併本来の趣旨につながる「痛みの分かち合い」として、「平成18年４月から平成19年3月までの新議会における議員年額報酬の総額については、平成17年4月から平成18年3月までの1年間における宇都宮市議会、上三川町議会、上河内町議会、河内町議会の議員年額報酬総額の３割減とし、議員一人当たりの年額報酬（議長や副議長なども含む）についても一律に３割減となるよう設定する」という提案を行った次第である。
平成15年（2003年）6月に当時は高根沢町を含む1市4町で任意合併協議会が設立された。合併への取組みが開始されたこの時期を起点として、以後、1市3町が1年毎に各々、議員報酬の1割削減を達成してきたと想定すれば、こうした「痛みの分かち合い」の結果として、平成18年3月の合併時までのおよそ3年間で「３割減」を達成したという説明には整合性があるように思われる。
また、在任特例を適用した場合、新議会の定数101人の内訳は、旧宇都宮市45人、旧上三川町20人、上河内町16人、河内町20人となり、各地域の人口当たりの代表者選出という点で著しくバランスを欠くこととなる。しかし、まさに1年間の特例としてこの期間は議員の報酬格差が、現行では月額で宇都宮市67万円、上三川町25万5000円、上河内町20万円、河内町27万5000円であるのが、3割減によって、宇都宮市46万9000円（百円単位四捨五入。以下同）、上三川町17万9000円、上河内町14万円、河内町19万3000円となるのである。1年間を限度として、議会構成において上三川町、上河内町、河内町に手厚い地域別代表者のアンバランスと、宇都宮市に手厚い議員報酬のアンバランスとが相殺されると理解してよいのではないだろうか。
註