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000141 「地方自治論」レポート
「事前協議制をめぐっての地方分権について」 ０００１４１ 鳩貝公美
レポートの概要
最近、小中学校の学級数や教職員の配置について、学級編制基準の上限として定められている４０人にとらわれる事なく、各地方自治体の教育委員会の判断で、弾力的に運用できるように変更できる小中学校の学級編成の事前協議制が２００１年（平成１３年）４月に制定された。それによって、いじめや非行の低年齢化が問題になっている学校への教職員の重点的配置、現場の実状に応じた少人数学級が可能になり、青少年犯罪やいじめの防止、個性重視の教育において大きな効果が期待されていたが、実際、現場ではどのような体制がとられ、どのような問題があるのかということを、事前協議制にいたるまでの地方分権である教育行政の最近の動きなどもふまえて、これの現状と課題について調べていきたいと思う。また、なぜ教育行政の地方分権化が計られたのかという視点から、戦後の地方分権における教育行政の歴史も調べていきたいと思う。
事前協議制の現状と課題。
事前協議制は、従来、公立義務教育諸学校の学級編成及び教職員定数の標準に関する法律において、市町村教育委員会は、学級編成について都道府県教育委員会の認可を受けなければならなかったが、「都道府県の教育委員会に協議し、その同意をえなければならない」と２００１年（平成１３年）４月に改正されたことをうけて実現した。
これに至るまでの学級編成や教職員配置をめぐっての基準は、１８９１年（明治２４年）の「学級編成等ニ関スル規則ノ事」で、１学級は尋常小学校で７０人以下、高等科５０人以下とされたことからはじまったが、１９４１年の「国民学校令施行規則」で初等科６０人以下、高等科５０人以下とされた。そして、戦後には「学校教育法施行規則」で小中学校の一学級の児童数も５０人以下とされた。しかし、１０年以上経過しても５０人以上の“すし詰め学級”は多くの学校で継続され、様々な問題をうんだ。この状況を打開するために１９５８年標準法が制定され、１９５９年の第一次改善計画で５０人学級の実現を目指され、１９８０年第五次改善計画から４０人学級が目指され、９２年４月に完全実施となった。１９９３年からは、第六次改善計画で、困難校や新たな教育指導（ティームティーチング、個別指導等）を実施する学校等に教職員を加配するという目標が打ち出され、３５人学級の実現も目指されたが、これは、国に多額の財政負担を与えるということで見送られてしまった。しかし、２００１年３月、標準法改正により、各都道府県教委の判断で自由に学級人数を定めることが認可され、基本３教科については非常勤講師、短時間勤務教員を活用した２０人程度の学習集団も可能になった。このような過程を経て実現されたのが、今回取り上げた学級編成の事前協議制である。これに至るまでには戦前からの長い歴史があったことがわかる。
そもそも戦前の６０人学級から今日の４０人学級にいたるまでには、様々な時代変化がもたらした教員、保護者等の変化、子供たちへの影響などがあることは否定できないと思う。今日テレビ等のマスコミで、特に都心圏を中心として騒がれている学級崩壊の増加、少年犯罪の低齢年化の現状からもそれは明らかである。
例えば、栃木県でも、栃木県北部でおきたナイフ事件などの事例などから少年犯罪の低齢年化も明らかであり、他にもヤフー検索で「栃木県 学級崩壊」と検索しただけで、趣旨が少し異なったものがあるとしても５０２件のサイトがでてくるくらいに学級崩壊に関する事例や関心は高まってきているのである（ちなみに「他県 学級崩壊」で検索してみると大まかな各県の学級崩壊に関する関心などが比較できる）。このような状況において、従来の６０人学級を施行するのは非常に難しい話である。時代変化のもたらした人間性の変化が、今回の事前協議制の少人数学級編成実現化を是正したと言っても過言ではないだろう。しかし、学級編制基準の上限は３０人学級にした場合、教員に対する国庫負担が教職員などの給与の半額を、国が負担する制度の算定基準から１兆２千億円にのぼってしまうことから、今の国の財政状況では、とても難しい状況にあり、ここで非常勤講師を用いた場合、国庫負担金を２千億円に抑えることが可能な為、これを推進する結果に至った。
事前協議制が導入されたことによって、学級編成の変更はできやすくなったとしても、財政の余裕のある都道府県市町村は、教員の増員はしやすくなり、そうでない都道府県市町村は導入しにくいという問題は残るであろう。少子化が進む中、少人数制ができるようになったのは魅力的だが、教員の増員という点では多少問題は残る。
この３５人もしくは３０人学級を目指すような法整備は、まだ十分とは言えないが、これから先も少人数制を目指し、教員を増員することが本当に必要なのだろうか。ただでさえ少子高齢化の進む現状、例えば、栃木県教育総合センター平成１２年調べ、平成１３年４月の見込み数調査によると、児童・生徒数及び学級数見込みは、小学校児童数は、１２０，４５４人で平成１２年５月１日（学校基本調査）と比較して ２，２６０人（１．８％）減少し、中学校生徒数は、６８，００５人で１，８４４人（２．６％）減少の見込み。また、学級数は、小学校が ４，５１４学級で ６４学級減少し、中学校が ２，０６５学級で ５４学級減少の見込みであると述べていた。実際、栃木県宇都宮市の日野町、池上町などでは、少子高齢化が進行し、今年小学校入学する子供が一人もいないという。宇都宮市全体としても高齢化が進行し、同市役所の統計書の年齢３区分別人口と年齢構造指数の推移によると、人口は、年々増加の傾向をたどっているが、比率でみると年少人口（０歳〜１４歳）は１９５０年に３４．０％であったのが、２０００年には１５．２％と減少の傾向、老齢人口においては１９５０年には６．３％であったのが、２０００年には１４．６％と増加の傾向をたどっている。詳しく人口でみると、年少人口は１９８０年代に９５，５８６人とピークをむかえたが、それ以降減少傾向をたどり、２０００年には６７，６０１人に減少している。このように少子高齢化が進行する中、教員を増やし、学級数を減らすことだけが解決策としてとられるべき方法なのだろうか。少子化の中教員だけを増やせば、教員は過剰になる。教員を増員することより、教員の選択が必要なのではないか。今の生徒から煙たがられる信頼性の薄い勉強だけを一方的に強制するような頭でっかちの社会性にかける先生を増やしても解決策になるのか。PTAの監視や生徒がきれることが怖いので叱らないような教員を増員して何の解決になるのか。教員採用の枠も狭くなり、ますます生徒の反抗などに適応できないプライドだけは一人前の優等生の教員ばかりが増加していくのではないだろうか。わたしは時代変化に則した教員の増員なら大切だと思う。例えば、GTOやNAOMIなどの教師のTVドラマが高視聴率を示しているような時代、従来の師として尊敬される先生像はもう古いのかもしれない。低齢年からの塾通いの多様化、塾生の増加もただ単に学力の差別化の為の手段として生徒は活用しているのではなく、塾に学校にない何らかの性質、つまり、河合塾などのマンモス塾などの学校にない先生像の多様性が魅力的なのかもしれない。少子高齢化が全国的に進行し、家庭でのしつけが上手くできていない現状の中で、学校に教育だけでなく、しつけまで押し付ける世の中で教員を増員するのなら、弾力性のある適応規制の整った人材を養成する必要があるだろう。魅力ある時代に則した内容の充実し教員の増員と、昔から師として信頼、尊敬されているような教員の連携プレーが必要不可欠であろう。教員をより良い教員を各学校に配置するほうが適していないだろうか。つまり、枠組みも重要だが、その内容はもっと重要になると思うのである。
今回の事前協議で、少人数制のできる法整備はある程度整ったので、これからこの枠組みを、どれだけ上手く活用できるかが大きな鍵になるだろう。非常勤講師の増員もよいが、教員より、生徒の部分的側面しか見えない為に、彼らに注ぐ愛情的なことが偏ったり、希薄にもなりかねない。
最後に言っておきたいのは、子供の数は減少傾向をたどっているのに、このように少人数制を推進するような法律ができるという環境をつくりだしてしまった家庭の役割に大きな問題があることを決して忘れてはならないということだ。学校の批判をする前に問題なのは、学級崩壊をつくる子供、青少年の犯罪をする子供をうみだす生活環境や、家庭があったことであり、中国の一人っ子政策がうみだした子供に対する溺愛と甘やかしにより急増した四二一総合病の増加にみられるような性質が、日本の親にも子にも存在しているからであろう。
反省すべきは、家庭であり、そのような親や子を生み出してしまった日本の教育制度の問題、もしくは日本の問題でもある。このような教育における学級編成の事前協議制の導入を、一面的に、今、学校に問題が多いから少人数制により行う授業はできて当たり前で、子供により良い教育環境をあたえるのは、とても魅力的であると考えるだけでなく、それを生みだした社会変化などを多角的に見ようとし、自分たちの問題として、家庭や公共の場で考えることをしなければ、何の解決にも、進展にもならないと思う。
http://www.chugoku-np.co.jp/five2/teacher/index.html
http://www4.justnet.ne.jp/~takagish/contents/hanzai.htm
http://www4.justnet.ne.jp/~takagish/contents/hokai.htm
http://www4.justnet.ne.jp/~takagish/contents/kyoshi.htm
http://member.nifty.ne.jp/KOMI/news.htm
http://www.gikai.or.jp/abe/h1003.htm
http://dell4.tokyo-shoseki.co.jp/kyouikukai/k9908/knews1.htm
http://www.avis.ne.jp/~koumi_js/top.html小海小学校のサイト？
日本の教育行政の歴史
日本の教育行政の出発点は、明治政府による皇道主義の五箇条の語誓文を根拠として、具体的執行は1871年（明治４）年に創設された文部省によって推進されるようになった。