021209jichi 地方自治論 講義メモ 中村祐司作成
２ 地方分権と市町村合併―なぜ、「受け皿」論か―
(1) 勧告及び地方分権推進計画における市町村合併論
① 中間報告(1996.3.29)：
「地方自治の担い手としての市町村の基盤をより強固なものとしていくためには、自主的な合併が一層促進される必要がある。」
②第一次勧告(1996.12.20)：
「地方分権の推進の一環として都道府県から市町村への権限委譲も進めていかなければならない。その際、市町村の規模や行財政能力に応じて段階的に行うなどの配慮が 必要であるとしても、地方分権の効果を遍く全土に浸透させるためには、基礎的地方 公共団体である市町村の行財政能力の充実強化が不可欠である。そのためには、市町村の規模の拡大や能力の向上も重要な課題であり、市町村の自主的合併を一層強力に推進する必要がある。 なお、自主的合併がその自然条件や地理的条件の故に困難な小規模市町村については、市町村相互の広域行政による対応はもとより、中心都市による周辺市町村との連携・支援や都道府県による小規模市町村に対する補完・支援の仕組みをさらに一層具体的に構築する必要がある。」
③第二次勧告(1997.7.8)
「地方分権の主たる受け手であるべき市町村にあっては、このような行財政改革への取組みと併せ、自主的合併や広域行政を強力に推進し、その行財政能力の充実強化を図るべきである。」
「『財政構造改革の推進について』における市町村合併の推進に関する指摘も踏まえつつ、今まで以上に積極的に自主的な市町村合併を推進するものとする。」
「1.市町村合併の推進
(1)市町村合併の推進に当たっては、大都市圏、地方中心都市とその周辺地域、過疎地域などの地域の実情に十分配慮した施策を講ずる必要がある。この場合、市町村の規模と権限との関係が重要な位置を占めると考えられることから、国は、政令市や中核市の権限の一層の拡大、中核市となる要件の緩和、広域市町村圏の中心都市などを対象とする、中核市に準ずる市の特例の創設及びこれに委譲すべき権限等について、地方分権推進計画に間に合うよう検討を行う。また、基準人口など市となるための要件の見直しについて幅広く検討する。
(2)都道府県は、広域市町村圏、モデル定住圏、地方生活圏、医療圏、老人保健福祉圏域等を参考にして、当該都道府県内の地域の実態を反映した市町村合併のパターンの提示、先進事例の紹介等合併の推進のために必要な助言、調整等に努めるものとする。この場合、国は、必要な指針を策定する。
(3)国は、市町村の合併の特例に関する法律（以下、「合併特例法」という。）に基づく地方交付税等による財政上の支援措置については、必要な見直しを行った上で、継続するとともに、さらに、交付税算定に当たって、合併の推進等に伴う財政需要の反映等について幅広く検討すべきである。
(4)国は、議員の任期・定数の特例等の措置については、必要な見直しを行った上で、継続するとともに、合併により中心地以外の合併地域がさびれる等の懸念に対処するため、例えば、合併市町村の執行機関に対する旧市町村の代表の参加など、旧市町村単位を基礎とする組織又は仕組みの導入等合併対象市町村の活性化方策を検討する。また、地方公共団体は、既存の施設等を活用した行政サービスのネットワーク化によるサービス水準の維持・向上を図るものとする。
(5)合併特例法に基づく住民発議制度については、住民の意思をより一層尊重するという観点から、国は、次の措置を講ずる。
①合併関係市町村のすべてから合併協議会設置の請求があった場合、市町村長に合併協議会設置の議案の付議を義務付ける等、住民発議制度の拡充を図ること。②合併協議会の設置が議会で否決された場合にあっても、住民投票の導入等を含めて合併協議会の設置が促進されるよう制度の見直しを行うこと。
2.広域行政等の推進
(1)地方公共団体は、会館等いわゆる「ハコ物」の整備や高齢化の著しい市町村における医療・福祉サービスの提供に当たっては、類似施設の乱立を避け、効率的かつ的確な施設整備やサービス提供が行えるよう、広域的な観点からの所要の調整を行うよう努めるものとする。
(2)地方公共団体は、広域的な事務処理体制の簡素化・効率化や体制の強化のため、既存の一部事務組合や広域市町村圏の機構についても、広域連合への移行を検討するものとする。
(3)国は、広域行政に係る諸制度がより一層活用されるよう、制度の充実、市町村に対する情報提供、助言等に努める。特に、広域連合制度については、その活用状況が十分ではない面があることから、制度内容の周知、広域行政アドバイザー等による支援、設立手続の一層の簡素化の検討、その他支援措置による設立促進策等の措置を講ずるとともに、広域連合に対する国や都道府県からの権限委譲を積極的に推進する。
(4)自然的、社会的条件等から容易に合併が進まない地域の小規模市町村においては、広域連合制度等を活用した事務の共同処理の推進、都道府県等との人事交流の促進、都道府県等の広域連合への参加等を通じ、行財政能力の強化とサービス水準の向上に努めることとする。
(5)生活圏の一層の広域化、基礎的自治体である市町村の行財政能力の向上等に対応し、都道府県間においても事務の共同処理等を進めることとする。国は、都道府県を取り巻く状況を見極めつつ、中長期的な課題として現在の都道府県の合併も視野に入れ、地方自治の仕組みについて検討を行う。」
④地方分権推進計画(1998.5.29)
第６ 地方公共団体の行政体制の整備・確立
２ 市町村の合併等の推進
「交通・情報通信手段の発達、日常社会生活圏の拡大や地域間の連携・協力の促進等により、行政の広域化の必要性が高まってきている。これについては、広域行政機構等の活用等により一定の成果があげられてきたところであるが、総合的な行政主体として、人材を確保し、かつ、地域の課題を包括的に解決する観点からは、市町村合併により、意思決定、事業実施等を一つの市町村が行うことが効果的であり、このような視点に立ちつつ、次のような措置を講じる。
(1)市町村の合併の推進
ア 自主的な市町村の合併を推進するため、次のような行財政措置を講じることとし、このため、必要な法改正を行う。―平成11年の通常国会に所要の法律案を提出予定―
(ｱ) 市町村が合併を検討する際の参考や目安となる合併のパターン等を内容とする市町村の合併の推進についての要綱を都道府県が作成し、周知するよう要請する。
(ｲ) 都道府県が合併のパターンを作成する際の参考となる事項を明らかにした市町村の合併の推進についての指針を作成し、地方公共団体等に通知する。
(ｳ) 都道府県知事が必要と認めた場合に、関係市町村に対し合併協議会の設置を勧告するよう必要な措置を講じる。
(ｴ) 合併相談コーナー、広域行政アドバイザー制度等の活用による情報提供、助言、調整等に一層積極的に取り組むとともに、必要な調査研究を行う。また、都道府県に対し、必要な取組を行うよう要請する。―一部措置済み（平成９年1月合併相談コーナー設置、平成７年9月から広域行政アドバイザー実施、平成10年4月28日付け自治事務次官通知)
(ｵ) 合併関係市町村の区域を単位として、既存制度の運用を多面的に行うなど、地域の実情に応じた活性化方策が行われるよう必要な措置を講じる。
(ｶ) 市町村建設計画の作成に当たり、地域の特性を活かすこと、合併後に活力の低下が懸念される地域の活性化方策を講じること、既存の公共施設等の活用やネットワーク化を図るとともに住民が日常の行政サービスを身近に受けられるよう努めることなどの点に配慮するよう要請し、必要な情報提供に努める。また、同計画の変更について必要な措置を講じる。
(ｷ) 市町村建設計画に基づく都道府県事業等の重点的な実施、都道府県の各種計画における位置づけの見直し等を通じ、合併市町村の円滑な行政運営に協力するよう要請する。
(ｸ) 合併算定替の期間の延長、市町村建設計画に基づく事業その他旧市町村の振興、合併市町村の行政の一体化及び住民の一体感の醸成、合併関係市町村の公債費負担格差の縮減等の財政健全化、合併協議会の運営等の合併の準備並びに都道府県による情報提供及び助言や合併市町村に対する財政支援等に要する経費に対する財政措置を講ずる。
(ｹ) 合併市町村の発展に資するため、各種施策における配慮等関係省庁間の連携強化を図る。
(ｺ) すべての合併関係市町村において住民発議が成立した場合に、合併関係市町村の長は合併協議会設置協議の議案を議会に付議することとする措置を講じる。なお、市町村の合併の特例に関する法律上の合併協議会においては、合併自体の是非も含め、検討・協議されるものであることを明らかにする。
(ｻ) 市町村議会の議員の在任・定数特例の制度を継続するとともに、合併の際の市町村議会の議員等に係る特例措置を検討する。
(ｼ) 市を含む新設合併の場合における人口等の市となるべき要件に関する特例等について検討する。
イ 昼夜間人口比率等中核市となる要件を見直すとともに、一定の人口規模等（20万以上など）を有する市を当該市からの申し出に基づき指定することにより、権限をまとめて委譲するための所要の法制上の措置を講じる。―平成11年の通常国会に所要の法律案を提出予定―
(2)広域行政の推進
ア 地方公共団体に対して、公共施設の整備及び事務事業の実施について、広域的な観点からの調整を図るとともに、公共施設の広域的な利用、職員の人事交流等による行政の広域的な取組を推進するよう要請する。―措置済み（平成9年11月14日付け自治事務次官通知）―
イ 広域行政に係る諸制度が活用されるよう、地方公共団体に対する情報提供、助言等の施策の充実に努める。
特に、広域連合制度については、制度内容の周知、広域行政アドバイザー等による支援、円滑な設立に資する情報提供・助言等を行うとともに、所要の財 政措置を講じる。―措置済み（平成7年9月から広域行政アドバイザー実施、平成9年11月14日付け自治事務次官通知）
また、住民サービスの向上、事務の効率化等の観点から、広域連合に対する国や都道府県からの権限委譲を積極的に推進する。
ウ 小規模市町村における適切な行政サービスの実施等のため、広域連合制度等を活用した事務の共同処理、地方公共団体間の人事交流等を推進するよう地方公共団体に要請する。―措置済み（平成9年11月14日付け自治事務次官通知）
エ 都道府県及び都道府県をこえる市町村間の連携、事務の共同処理を進めることを要請する。―措置済み（平成10年4月28日付け自治事務次官通知）
オ 都道府県合併も視野に入れ、地方自治の仕組みについて、中長期的に検討を行う。」
(2)第25次地方制度調査会「市町村の合併に関する答申」(1998.4.24)
答申内容については省略、ただし、都道府県の役割と国の役割の箇所のみ以下に提示→
「都道府県の役割の拡充：（１）都道府県は、情報提供、助言、調整等に一層積極的に取り組むことが期待される。（２）都道府県が、広域的な地方公共団体として、それぞれの地域の現状及び将来像を踏まえ、自然、歴史、文化等の条件、各行政分野における市町村の連携、事務事業ごとに望まれる市町村の規模等の視点を考慮し、市町村が合併を検討する際の参考や目安となる合併のパターンや各種の情報等を内容とする市町村の合併の推進についての要綱（市町村合併のすすめ）を作成し、提示することが有効である。その際、画一的な基準によるのではなく、幅広く意見を聴取しつつ、地域の実情を踏まえることが重要であり、要綱は多様な内容となることが想定される。（３）都道府県知事が必要と認めた場合に、関係市町村に対し合併協議会の設置を勧告し、合併についての検討・協議が幅広く行われるようすべきである。（４）新市町村の振興のための計画に基づく都道府県事業や都道府県による補助事業の重点的な実施、都道府県の各種計画における合併後の市町村の位置付けの見直しなどを通じ、合併後の市町村の円滑な行政運営に協力することが期待される。」
「６国の役割の拡充：（１）国は、気運の醸成の取組を更に一層工夫し、充実するとともに、情報の提供等に必要な調査、研究等に努めるべきである。（２）国は、都道府県が合併のパターンを作成する際の参考となる事務事業ごとに望まれる市町村の規模、地域の特性や目的による合併の類型、地域における連携を示す視点等の事項のほか、現下及び将来の市町村行政を取り巻く環境、市町村の合併の必要性、メリット・デメリット等の情報、各種制度を活用した効果的な施策、留意すべき事項等を明らかにした指針（ガイドライン）を作成し、地方公共団体等に提示すべきである。（３）合併後の市町村の発展に資するため、各種施策における配慮等関係省庁間の連携強化を図るべきである。」
(3) 地方分権をめぐる政治力学と市町村合併論
①二層制の自治制度の前提＝「受け皿」論の棚上げ：第三次行革審の継承
地方６団体「地方分権の推進に関する意見書」(1994.9)
内閣行政改革推進本部地方分権部会本部専門員の意見・要旨(1994.11)
第24次地方制度調査会「地方分権の推進に関する答申」(1994.11)
「当時の政界・官界では、道州制論、連邦制論、廃県置藩論、市町村についての『平成の大合併』論など、地方分権推進の前提条件として現行の自治制度を抜本的に編制すべしとする『受け皿』論議が隆盛を極めていたので、この種の『受け皿』論議を当面は棚上げすべしとする三機関に共通する提言がはたして内閣の策定する大綱方針に、さらには国会の制定する分権推進法にまで受け入れられるか否か危惧されていたのであるが、この点は杞憂に終わった。」（西尾勝「地方分権推進の政治過程と地方分権推進委員会の調査審議方針」(西尾勝編著『地方分権と地方自治』ぎょうせい、1998年、8-9頁)
②「地方行政体制の整備及び確立」の最後への先送り
「受け皿」論議の再燃阻止を企図
③
市町村合併論噴出の起点
「『第一次勧告』提出直後に自民党行政改革推進本部に呼ばれたときのことである。機関委任事務制度の全面廃止は是とするが、このままでは都道府県の権能、ことに都道府県知事の権能が強大なものになり過ぎるのではないかと思われる。そこで、まず市町村合併を強力に推進し、市町村への権限委譲を進めるとともに、地方公共団体の首長の多選、なかんずく知事の多選を禁止すべきであるとする意見が一斉に噴出したのである。これを承けて、分権委はその後、都道府県から市町村への権限委譲を独立の審議事項に加え、『第二次勧告』で二件、『第四次勧告』で三四件の勧告を行ったのである。また、『第二次勧告』の第六章の地方行政体制の整備・確立の部分を注意深く読めば、その余波が随所に現れていることが分かるだろう。」（同、27頁）。