第７章 　議院内閣制と省庁制（議院内閣制の制度原理と戦後の運用実態）

１ 議院内閣制度　＜内閣制＞

1885年　大宰相制の内閣制の創設（内閣総理大臣に強い権能）

1889年　大日本帝国憲法の発布、1890年の帝国議会の開設。立憲君主制に

明治憲法では国務大臣単独補弼責任制→｢内閣職権｣の廃止→「内閣官制」：総理大臣は「同輩中の主席」（権能の縮小）＝明治憲法時代の内閣制。←議院内閣制の発展を警戒

明治憲法時代の憲法構造：�@宮中と府中の区別(宮中の内大臣と宮内大臣は内閣の外に)�A枢密院の設置（内閣に対する牽制機関）�B華族制度の創設（帝国議会に貴族院）�C統帥権の独立（軍令機関の内閣からの独立）

不安定：�@国務大臣単独補弼責任制による各省のセクショナリズム(分立割拠性)�A軍部大臣（陸軍大臣・海軍大臣）現役武官制により軍部の専横を許す�B総理大臣の大臣罷免権なし

　官吏制：1887年に文官試験試補及見習規則（高等・普通試験の導入）、1893年に文官任用令（奏任官・判人官の任用を高等・普通試験の合格者に限定）、その後勅任官の自由任用が原則禁止に。大正(1912)以降，高等試験合格を経た各省次官経験者からの大臣が続出。しかし、1918年の原敬内閣以降政党内閣が出現（衆議院の多数党の党首が内閣総理大臣に。国務大臣の過半数が与党議員に）〜5.15事件（1932年）で高級官僚の政治任用閉ざされる。

戦後：○議院内閣制に＝内閣が議会下院（直接公選議員で構成される民選議院）多数派の支持を基盤に構成。内閣は議会下院に対して連帯して責任を負い、議会下院の信任があるかぎりにおいて存続。運用上は政党内閣制。「内閣提出法案は通過成立するのが通常」「内閣は立法府と行政府の双方を架橋した政治主導の中枢に」「議院内閣制は適度に周期的な政権交代を予定」

　　　　　総理大臣による大臣罷免権や各省大臣に対する指揮監督権。しかし、(閣議という)「合議制の原則」・（各大臣による）「分担管理の原則」・(大臣の任免権等の「首相指導の原則」の微妙な均衡関係

内閣総理大臣の権能と大統領の権能の対比には二面性あり（合議制の原則と分担管理の原則によって制約。しかし、議会の支持により「行政府と立法府の双方を架橋した政治指導の中枢になりうる」）

「国務大臣行政長官同一人制」の意味・効果を考える上で、議院内閣制と省庁制の連結形態が重要。「内閣」と「政権」との区別→それでは「戦後日本の議院内閣制の様相はどうか」→

○戦後日本の議院内閣制＝行政権は内閣に集中。

＊ 内閣総理大臣は国会の衆参両院によって国会議員のなかから指名

＊ 内閣総理大臣が任命する国務大臣の過半数は国会議員

＊ 衆参両院に内閣不信任決議権。内閣には衆議院解散権

＋　内閣総理大臣の権限強化（総理は内閣の首長、国務大臣罷免権、行政各部指揮監督権）

　　各省庁には国務大臣に加え、1〜2名の政務次官が配置。各省庁の事務次官以下の高級官僚はすべて政治任用の対象外

　　　　　　1955年（保守合同による自民党政権誕生）〜1993年（非自民党諸政党の大連立内閣成立）は自民党長期一党支配時代：「各省大臣は各省庁の官僚制組織に取り込まれ、これに担がれながら、かれらの望む政策方針の実現に努める」。「内閣主導」とは逆。国会議員個々人による恩顧(clientelism)の政治行動様式（地元の要望を関係省庁の官僚制組織に仲介斡旋）＝矮小化された「政治主導」の発揮

　政府与党間折衝における自民党政調会各部会（省庁の編制に対応して編制）。「族議員」結集の拠点）→政調会→総務会のルート＝「横槍をいれる形」での「与党主導」

「与党機関と内閣・各省庁の政府機関とが二元的に分立していて、両者が『政権』に一元化されていない」＝日本における議院内閣制の機能不全

　

　　日本の内閣の課題は政治指導力・総合調整機能の強化→総理大臣・内閣の補佐機構の強化充実↓

１.総理府の外局（内閣総理大臣を主任の大臣とする）の強化充実：経済企画庁(1955)、科学技術庁(1956)、環境庁(1971)、国土庁(1974)、総務庁(1984)など、行政府全体の総括管理機能を担当

2.内閣官房の内部部局を整備充実：官房長官、政務担当の官房副長官、事務担当の官房副長官（事務

次官等会議を主宰）。また、内閣官房の内部部局として内閣参事官室・内閣審議室（＊内閣外政審議室と内閣内政審議室に）・内閣広報室・内閣情報室など、さらに国防会議（＊安全保障会議に）事務局の設置

→第二次臨調以来の行政改革で＊＋内閣総理大臣補佐官の設置（1996）、内閣危機監理監の新設（1998）

　　　しかし、「総理府外局にしろ内閣官房の内部部局にしろ、各省庁から出向してくる官僚の寄り合い所帯」→1990年代以降の改革へ

２　省庁制＜組織制と定員制＞

＜組織制＞　

行政組織の決定制度：ヨーロッパ大陸系諸国→行政府に授権。イギリス→枢密院令

国家行政組織法：規格法・規準法（組織単位の種別と名称、法定事項と政令以下に委任されうる事項の区別などに関する通則）。＋各省の設置・編制・所掌事務は各省庁設置法で個別に→

○○省設置法（法律事項）、○○省組織令（政令事項）、○○省組織規程（省令事項）、

○○大臣訓令（細目事項）

改正後の国家行政組織法(1984年施行)：各省の設置・所掌事務のみを法定事項に。官房・局以下の組織単位の設置、地方支分部局の設置等(＝各省の編制)を政令以下に委任

＜定員制＞

「行政機関の職員の定員に関する法律」＝総定員法（1969）。各府省庁ごとの定員は政令で、それ以下の組織単位ごとの定員は府省令で

しかし、「行政組織・定員の管理制度」＝各省庁の組織・定員の総括管理機関（概算要求の財務省主計局による査定と並行して、総務省行政管理局による審査制度。その他に等級別定数改訂要求をめぐる人事院勤務条件局による査定も）↓

★戦後日本の省庁制の特徴：

1. 省庁の組織・定員の決定制度と管理制度における「鉄格子」効果。「行政機関の膨張抑制に寄与している反面、政策課題の変化に対応した迅速かつ弾力的な組織変更をむずかしくしている」　

2. 自治省新設(1960)以来、府・省の統廃合や新増設が2001年1月の新省庁体制に移行するまでなし→内閣の構成も安定。「内閣の構成が行政機関の編制を決めてきたのではなく、むしろ省庁の編制が内閣の構成を決めてきた」

3. 国家行政組織法は各省の内部組織、特にライン系統（局・部・課・係）の「組織」単位の種別と名称を画一的に規制、しかし、スタッフ系統（この場合総理府の外局）の内部組織については非画一性。総括整理職や分掌職の種別と名称も非規格化＝「スタッフ系統の機関及び職の編成については一定の明確な方針を示さず」　

しかし、2001年1月新設の内閣府は内閣に直属し、省庁の上位機関で、国家行政組織法の適用なし→スタッフ系統組織の組織の柔軟性強化の意図

4. 各省各局レベルの官房系統組織の整備・定型化＝局の総括管理機能は筆頭課(＝総務課)が所管しこれが局長を補佐。各省の大臣官房に財務・人事・文書等の総括管理機能担当の「官房３課」あり、官房長を長としたヒエラルヒー構造のライン系統組織を形成。

　

「これら各局レベルの官房系統組織は各省庁レベルの官房系統組織と密接なネットワークで結ばれ、さらに各省庁の官房系統組織は内閣官房をその頂点とする行政府全体の各種の官房系統組織と密接なネットワークを形成」＋与党の党機関、国会の関係常任委員会との間にも密接なネットワークを形成＝官房系統組織は「政務」と「事務」の結節点

３　「橋本行革」と「小沢構想」

政治改革の潮流：リクルート事件（1988）を契機に90年代は政治改革の時代に→日本新党結成(1992)、旧自民党分裂、連立政権時代に(1993)。以後、国家公務員倫理法、規制緩和や地方分権の推進、行政手続法、情報公開法、環境影響評価法、規制行政についてのパブリック・コメント制度など＝「戦後政治の基盤構造そのものに改革のメス」

しかし、議院内閣制と省庁制の改革は→行政改革会議の最終報告（1997年12月）→中央省庁等改革基本法として法制化（1998年6月）→中央省庁等改革関連17法律の制定公布（1999年）。議員立法の議会審議活性化法も。＝「橋本行革」と「小沢構想」の合体→

政府委員制度の廃止、党首討論制度の導入、副大臣・大臣政務官制度の創設などの小沢構想の実施。中央省庁再編成などの橋本行革の実施。中央省庁等改革基本法の制定＝内閣提出法案の実態であった省庁立法、官僚立法ではなく、内閣または内閣総理大臣が中心になって立案（内閣立法）。財政構造改革推進特別措置法についても妥当

「橋本行革」：1. 内閣機能の強化として、内閣官房副長官の増員、内閣総理大臣補佐官の定数増員、内閣官房副長官補・内閣広報官・内閣情報官の新設、内閣総理大臣秘書官等の定数の弾力化など。新設の内閣府に複数の特命担当大臣・副大臣・大臣政務官を配し、経済財政諮問会議・総合科学技術会議などの新規の合議制機関を新設。さらに、内閣法第1条第2条の改正により、国民→国会→総理→内閣→大臣の構図を明記＝「国会と内閣を対等並立の機関とみる旧来の三権分立の考え方を明確に否認」。内閣法4条2項の改正→「内閣総理大臣の内閣の首長たる地位に基づく発議権を明確に」。小沢構想に基づく副大臣・大臣政務官制度の活用方法には課題あり（副大臣は各省大臣の所掌事務をさらに分担管理するラインの長であるべきはずが、大臣政務官と同様に各省大臣のスタッフとして位置づける方針。副大臣会議の形骸化が懸念）

2.中央省庁の再編制と機構のスリム化→1府23省庁体制から1府12省庁体制に。中央省庁の官房・局数を128から96に。課・室総数を約1200から約1000に。しかし、「従前の省庁の大括りにとどまった」

　　　　　　　　　　　　 3.独立行政法人制度の創設（企画と実施の分離）→イメージなく不徹底

　　　　　　　　　　　　 4.府省間調整システムを国家行政組織法上に明文化。内閣府の総合調整機能の充実。総数211の審議会総数を176から29に縮小、の効果の方が大きいのでは

<残された課題>：

1. 各党党首の任期は総選挙単位で。内閣総理大臣、国務大臣の任期を衆議院議員の任期に合わせよ

2. 閣議における政策論議と政策調整を実のあるものに

3. 政府・与党の指導体制を内閣の下に一元化すべき（大臣・副大臣・大臣政務官等の政治任用職の重視と職業行政官と与党機関・議員個々との直接接触の政治慣行を廃止せよ）

4. 府省間の政策調整に国務大臣・副大臣・大臣政務官等が従事せよ：政策決定にかかわる事項についての職業行政官から政治任用職への報告と、個別の行政決定(許認可、公共事業の箇所づけ、請負契約の締結、補助対象の選定)に対する政治任用職の不介入

「政党政治家の任務は既存の政策または制度のルールを見直し変更することであり、かくして確定されたルールを個別の事象に適用することは職業行政官の専管に属すべき事項」

「政治主導」の確立は「分離の規範」と両立させるべき！

　　　　　　　

　「首相公選制」：党首の予選か、議院内閣制の修正か、大統領制への転換か、「一向に定かでない」「国民の間に広く蔓延している深刻な政治不信、議院内閣制の機能不全を目の当たりにした閉塞感、政治参加に対する徒労感を背景に」→「幻想をまきちらすことはきわめて危険」「議院内閣制本来の制度原理に立ち戻り、これに基づきながら国民が政権選択や首相選択を事実上おこなう仕組みを確立することをめざして、今後とも着実に改革を積み重ねていくことが肝要」

　

　　　　　　　　　　　　　　　

第８章　現代公務員制の構成原理

特に、国家公務員一般職職員のうちの給与法適用職員について考察

１　戦前の官吏制から戦後の公務員制へ

官吏・雇・傭人。官吏は「天皇の官吏」。官吏服務規律と文官試験試補及見習規則(1887)→文官任用令と文官試験規則(1893)→文官任用令の改正(1899)

官吏：勅任官（天皇がみずから任命）、奏任官（総理大臣が天皇に上奏して任命。高等文官試験の合格者のなかから。大半が帝国大学法学部出身者）、判任官（各省大臣が総理大臣を経て上奏して任命。普通文官試験の合格者のなかから）。前２者が高等官

　要するに高等官（勅任官、奏任官）→判任官→雇→傭人の身分制

特色１：文官分限委員会の設置(1932年)以後、官僚勢力と政党勢力の抗争

特色２：人事行政機関の分立

戦後

国家公務員法の制定(1947.10)：一般職と特別職。フーバー（合衆国対日人事顧問団）の影響大→改正法案成立(1948.11)：

1） 独立性の強い人事院の設置　2) 各省事務次官を一般職にし、政治任用の対象から除外　3) 一般職の職員に対する労働基本権の大幅な制限（労働組合法・労働関係調整法・労働基準法の適用対象外）←戦後日本の国家公務員制の大枠確立。地方公務員法の制定(1950.12)

２　公務員の任用

　「ところで、現代公務員制の第１の構成原理は資格任用制であり、政治任用の制限（猟官制の排除）である。」

　国家公務員法が要請していたのはアメリカ型の「職階制」(position classification system)を基礎にした資格任用制！

開放型任用制(open career system)：「初めに職務ありき」→職階制（組織の所管業務を遂行するのに必要なすべての職務・職責についての分類体系。職務＞職種＞職級＝職級明細書を作成し官職を職級に格付け。「官民間・政府間・各省間に類似の業務が存在することを前提にし、またそれらの業務相互間の労働力の移動を容易にしようとする人事制度」 資格任用制が基本原理

　　注意！国家公務員法はこれを要請↑

　職階法(1950)にもとづく職階制の策定は休眠状態。ただし、

　　給与法(1950)：俸給表の種類は行政職・専門行政職・税務職・公安職・海事職・教育職・研究職・医療職・指定職。俸給表ごとに職務の級と号俸。「○○職○級○○号俸」

　「職階制は定型化された業務には適合するが、非定型的な業務には適用しにくいもの」

閉鎖型任用制：「中学・高校・大学等を卒業した時点でおこなう入口採用」。「初めに職員ありき」。研修の重視。「組織単位ごとの終身雇用制と年功序列制を基本にしており、組織の壁を越えた労働力移動、ことに官民間の移動をあまり想定していない」 資格任用制が基本原理

ところで、採用試験における「平等取扱の原則」とは何か？：消極的理由として不公平・差別的な採用を封ずるため

◎代表的官僚制：「合格者ないし採用者の構成が社会の構成を公正に反映したものになっていなければならない」とする考え方（資格任用制をめぐる原理的選択肢の問題１）

◎「より非公式の目立たない形での身分制」：Ｉ種試験合格者＝有資格者＝幹部候補生＝キャリア＝特権階級（閉鎖型任用制における資格任用制をめぐる原理的選択肢の問題２）

　「同じ大卒の学歴であっても、合格した採用試験が違えば、採用後の人事異動では完全に区別して取り扱われ、その昇任の速度と程度に大差が生じてくるのである。」ただし、公務員制度調査会の答申など、変化の兆しあり。

◎総合職（ジェネラリスト）と専門職（スペシャリスト）の区分と組み合わせ（資格任用制をめぐる原理的選択肢の問題３）

　法律職、行政職、経済職の試験に合格→事務官。その他の試験区分の試験に合格→技官（旧建設省、旧運輸省、農林水産省はキャリアに占める技官の比重が高い）

閉鎖型任用制における帰属組織単位・政治任用の差異（イギリスの行政階級、フランスのテクノクラート）

日本：生涯を通じ　採用省庁に帰属、事務次官まで一般職で政治任用されず、しかし、高級官僚は政治的な行政官。政官関係（政党政治家―職業行政官、政党―官僚制組織、国会・内閣・各省大臣等の政治機関―行政機関）の見直し→国会の政府委員制度の廃止。副大臣（22名）と大臣政務官（26名）の配置。その反面で、内閣官房副長官補、内閣広報官、内閣情報官といった新設の職位に高級官僚を登用。内閣府の経済財政諮問会議や総合科学技術会議などの構成員は？

各省庁のセクショナリズム（分立割拠性）是正のための内閣主導体制の確立：内閣総理大臣の閣議での発議権の創設、内閣官房の強化、内閣府の新設等の内閣機能の強化、副大臣・大臣政務官制度の導入＋α？

３　服務と保障

◎私的利益追求行為の禁止・制限と生活保障

　　　(例)天下り禁止規定：「職員は、離職後二年間は、営利企業の地位で、その離職前五年間に在職していた人事院規則で定める国の機関と密接な関係にあるものに就くことを承諾し又は就いてはならない」（国家公務員法103条2項）

　　　(例)定額俸給制・恩給制

　　1999年8月に国家公務員倫理法が制定公布。人事院に国家公務員倫理審査会が設置。2000年4月から同法施行

「国の職員による情報収集と情報提供の行動を必要以上に制限し、職員を萎縮させてしまっているのではないかとする危惧も」

　◎政治的行為の制限と身分保障

「政党政治家と職業行政官の間に一定の相互不介入関係を確立するための措置」

　　　政治的行為・公選公職候補者・政治的団体等の役員の禁止（国家公務員法102条。人事院規則14-7に禁止行為を列挙）

　　　政治的な免職・休職・降任の禁止（国家公務員法75条1項）

　◎労働基本権の制限と勤務条件保障

一般職職員に対する団体協約締結権と争議権を否定。勤務条件の維持改善を図ることを目的として当局と交渉するための職員団体の結成のみ許可（警察職員、海上保安庁職員、監獄職員、自衛官についてはこれも×）。労使交渉にかわる代償措置として人事院勧告↓

　　　人事院の国会・内閣に対する勧告権限

４　人事院と人事院勧告

　「きわめて異色の地位と権能をもつ、他国にも類例をみない日本独特の機関」

国会の両院の同意を経て内閣が任命する人事官３人で構成。広範な準立法権と準司法権をもつ。国家行政組織法は適用されず。人事院の経費の要求書修正に関する「二重予算制度」。しかし、会計検査院と異なりあくまでも「内閣の所轄の下」。フーバーは人事院を政治家と行政官の双方から独立させることを企図。しかし、総理府人事局（現・総務省人事・恩給局）の新設(1965)

　人事院の独立とは？＝あらゆる政治勢力からの孤立と政治的無力を意味するのか？

人事院の給与勧告：毎年度の職種別民間給与実態調査→給与是正の勧告権限あり

　（官公庁：官公庁関係労組。国営企業労働関係法、地方公営企業労働関係法、国家公務員法、地方公務員法の適用を受ける職員の組織する労働組合及び職員団体をいい、組織人員は約265万名で、全組織労働者の中に占める割合は22％となっている。）