「地方自治体における広域行政と市町村合併」
「住民の視点から考える市町村合併～栃木県内の事例を参照にして～」
序章
現在、市町村合併が国により声高に叫ばれている。国は市町村合併に対してあくまで中立の立場を貫くとしているが、市町村の合併の特例に関する法律(合併特例法)を2005年3月までの時限法で制定し市町村合併において様々な優遇策を打ち出している。しかし、市町村合併で一番影響や恩恵を受けるのはそこに住む地域住民である。レポートを進めていくうちに、果たして現状の市町村合併が住民の視点に立って行われているのかという疑問が生じた。
本レポートでは国における市町村合併推進の根拠や市町村合併の動きが進んでいた栃木県栃木市・小山市の合併協議会、そしてまさに今市町村合併が進みつつある栃木県北部地域の現状を調査した上で、市町村合併を住民の視点から考えていきたい。
目次
Ⅰ、国における市町村合併推進の根拠
Ⅱ、栃木県における市町村合併
１、栃木市・小山市合併協議会の推移と現状
２、4市町ステップアップ研究会の推移と現状
Ⅲ、まとめ
Ⅰ、国における市町村合併推進の根拠
市町村合併を推進している総務省は、市町村合併が求められる理由として、次のようなことをあげている。
・ 地方分権の推進･･･行財政基盤の強化が求められている
・ 高齢化への対応･･･財政的な負担や高齢者を支えるマンパワーの確保が課題となっている
・ 多様化する住民ニーズへの対応･･･専門的･高度な能力を有する職員の育成･確保が求められている
・ 生活圏の広域化への対応･･･行政の広域的な対応が必要、より広い観点からの一体的なまちづくりが求められている
・ 効率性の向上･･･より効率的な行政運営が求められている
総務省はまた、合併のメリットとして次のようなことをあげている。
・ 福祉サービスの安定的な供給ができ、充実を図れる
・ 専門的･高度な能力を持つ職員の確保･育成により、行政サービスが向上する
・ 公共施設の広範な利用が可能になる
・ 広域的な視点から、効率的な道路･市街地･施設整備、一体的なまちづくりを進められる
・ 大型プロジェクトが可能になる
・ 行政経費が節約され、少ない経費でより高い水準の行政サービスが可能になる
・ 地域のイメージアップにつながる
このようなメリットを掲げた上で、市町村の自主的な合併が円滑に行われるよう、合併特例法に基づいた支援策が用意されている。大まかに以下のものがある。
・ 合併後のまちづくりのための財政措置
・ 合併後の財源の保障
・ 議員の定数･任期の特例
しかし、合併特例法は2005年3月31日までの時限法である。この期限までに市町村合併を実現させるよう、働きかけを進めている。
行政の効率化が図れるなど、市町村合併が実現することによってメリットがあることはわかった。しかし、国が進めようとしている市町村合併は、行政運営や事業の効率化、サービス提供の充実を視点としており、合併によって生活に様々な影響を受ける住民の視点に立っているとは言えないように感じた。
そこで市町村合併の現状を、合併が進展し法定協議会まで設置されたが結局失敗した地域と、現在まさに市町村合併の動きが具体化している地域の2点を調査することにした。
Ⅱ、栃木県における市町村合併
現在栃木県内で市町村合併が進展しているのは、実際に法定協議会が設置されている県南部地域の栃木市・小山市、そして佐野市・田沼町・葛生町の2地域。また、協議会の設置までは進展していないが研究会を設置し、公務員同士の連携を深めている県北部地域の「4市町(黒磯市、塩原町、那須町、西那須野町)ステップアップ研究会」などの動きがある。しかし、「栃木市・小山市合併協議会」は現在無期限の休止状態にある。
そこで、「栃木市・小山市合併協議会」はどうして休止になってしまったのか、そして｢4市町ステップアップ研究会｣の現状を調査していく事にした。
１、栃木市・小山市合併協議会の推移と現状
｢栃木市・小山市合併協議会｣は1998年3月に小山青年会議所を中心に、小山市に合併特例法に基づく住民発議が提出される事により設置された、法定協議会である。小山青年会議所は以下のような理由から、栃木市と小山市との合併を考えていた。
・ 国は大きな財政赤字を抱えており、さらに今後は超高齢化に伴う医療費の増大、少子化による税収の減少が予測され更なる財政赤字、財政危機が深刻になっていく事が予測される
・ 権限や財源について全く自立出来ていない地方自治体の現状
・ これからの｢地域の生き残り｣がかかっている地方分権時代の到来
→人口30万人以上の中核都市を形成する必要性
栃木市・小山市における市町村合併の進展状況は以下の通りである。
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年月 |
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1997年7月 |
合併協議会設置請求書が小山市に提出 |
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1998年3月 |
合併協議会を設置することについて、小山市と栃木市の市議会定例会において議決 |
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1998年7月 |
第一回栃木市・小山市合併協議会開催(以降4回実施) |
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1999年8月 |
栃木市・小山市合併に関する市民アンケート調査を実施 |
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2000年6月 |
第六回栃木市・小山市合併協議会開催 (栃木市・小山市合併協議会の今後の進むべき方向について協議し、それぞれの広域圏の合併を検討すべきとして、広域合併の方向性が出るまで当分の間一時中断を決定) |
このように、「栃木市・小山市合併協議会」は現在無期限の休止状態になっている。なぜこのような状況になっているのか小山市役所で話を伺ってきた。
調査日：2001年10月12日
調査方法：聞き取り調査
場所：小山市役所
回答者：企画財政部企画調整課 総務調整担当主任
・栃木市との合併について、どう思ったか？
――小山市としては、栃木市との合併はまったく考えたことはなかった。青年会議所の動きは、唐突なものだった。
・合併協議会をどのように位置づけていたのか？
――合併に向けて話を詰めていくのではなく、あくまでも合併の是非を問うものと考えていた。
・市民に対しては、どのような広報活動を行ったのか？市民の反応は？
――小山市の広報の合併協議会についての情報を載せた。市民の反応は、アンケートの回収率の悪さから見てもわかるように、関心が無いと言っていい。合併協議会の休止に対しての問い合わせや抗議はまったくなかった。
・市町村合併そのものについてはどう考えているか？
――行政の効率化は図れるが、住民に恩恵があるかどうかということに対しては疑問を感じる。国はマニュアルを作ってその通りに合併を進めていこうと考えているが、現実にはそのようにうまくはいかない。また、都心と田舎の合併は違うものだ。さらに、合併をした場合、中心部と周辺部の格差をなくすためにも結局はお金がかかる。市の中心部に何かを作れば、周辺の人のために交通手段を整備しなければならないなど、合併に伴って付随するものが多くなる。現場と机上のギャップを感じる。
話を伺って、感じたことは行政としては住民発議を中心になって行った青年会議所の進め方に疑問を持っていて、またそもそも栃木市との合併に関しては消極的だと感じた。また、国の市町村合併の進め方に関して実際に行う現場の職員は疑問を持っているようにも感じた。ところで、伺った内容にあるアンケートとは1999年8月に実施した「栃木市・小山市合併に関する市民アンケート調査」の事である。
このアンケート調査は1999年8月10日に実施された。両市民1500人が調査対象であり、回収率はそれぞれ37.46％(回収件数:1124件)であった。アンケートの一つに以下のような質問事項があった。
「栃木市と小山市の合併についてどのように考えていますか？」
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栃木市(562人) |
小山市(562人) |
合計(1,124人) |
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合併することが望ましい |
84人（14.9%） |
103人（18.3%） |
187人（16.6%） |
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どちらかというと合併することが望ましい |
94人（16.7%） |
74人（13.2%） |
168人（14.9%） |
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合併することは望ましくない |
86人（15.3%） |
81人（14.4%） |
167人（14.9%） |
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どちらかというと合併することは望ましくない |
97人（17.3%） |
114人（20.3%） |
211人（18.8%） |
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広域圏の市町村との問題処理が前提である |
99人（17.6%） |
77人（13.7%） |
176人（15.7%） |
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わからない |
84人（14.9%） |
106人（18.8%） |
190人（16.9%） |
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その他 |
8人（1.5%） |
6人（1.1%） |
14人（1.2%） |
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無回答 |
10人（1.8%） |
1人（0.2%） |
11人（1.0%） |
また、次の図は前述のアンケート調査の「栃木市と小山市の合併についてどのように考えていますか？」の質問事項に対して両市民合計部分を円グラフにまとめたものである。
このアンケート調査から言えることは、
・アンケート調査自体の回収率(37.46％)が悪い
・合併賛成派(「合併することが望ましい」、「どちらかというと合併することが望ましい」)と反対派(「合併することは望ましくない」、「どちらかというと合併することは望ましくない」)の回答率が両市民合計で考えると賛成派/反対派(31.5％/33.7％)と拮抗しており、また「広域圏の市町村との問題処理が前提である」という回答も15％あまり占めている。
アンケート調査の解答項目の中に「広域圏の市町村との問題処理が前提である」とあるが、これは栃木県庁HPの「一部事務組合及び協議会の設置状況」によると、栃木市は大平町、都賀町、岩舟町、藤岡町、西方町と広域市町村圏[１]を形成し栃木地区広域行政事務組合等を運営している。一方、小山市は南河内町、国分寺町、野木町と広域市町村圏を形成し小山広域保健衛生組合や小山地区広域行政推進協議会等を運営している。このため、両市民の間でも栃木市・小山市それぞれと合併するよりもまず周辺の町との合併を先にすべきだと考えている人もいるのではないか。
このように、アンケート調査の結果を見る限りでも、回収率の低さから両市民の合併そのものへの関心の低さが窺える。つまり、事前の住民に対する周知活動に問題があったのではないかということが考えられる。
また、そもそも住民の50分の１の署名が住民発議に十分な数であるのか、住民の本当の意志であるのかいう疑問点も残る。実際、これが本当に住民の考えなのか疑わしい。
そこで住民発議を提出した青年会議所の当時の理事長にメールで質問した。
調査方法：Eメールでの質問
回答者：小山青年会議所の元理事長(合併協議会設置請求者)
・なぜ、合併を進めようとしたのか？広域行政圏など種々の問題が考えられるが？
――小山青年会議所は、小山市の将来を北関東の中核都市と位置づけ、都市政策や地方分権に関する勉強会を開催してきた。その目的達成の一つの手段として広域的なまちづくりを理念とし、合併問題に取り組んだ。
最初は広域行政を実施している野木、国分寺、南河内との1市3町をエリアとする新都市構想を打ち上げ、そのエリアで人口30万人を想定した。次に、栃木市、大平町を含めた2市4町のトライアングル構想へと発展した。合併特例法が施行され、将来を見据え、最初に栃木市をパートナーとして住民発議に踏み切った。唐突には見えるが、住民発議の本質は合併を強力に推進することではなく、地方行政の将来あるべき姿をシミュレートし、住民に情報の開示を行い、問題提起を促し、その結果として合併の是非を問うものであると理解していた。
・青年会議所が実際に行った活動は？小山市への働きかけ、栃木市や栃木青年会議所との連携は？
――小山市へは当時の市長はもとより、市議会議員の各会派の代表者に働きかけ、コンセンサスを得ることができた。栃木市へは栃木青年会議所の協力を取り付け、同時に発議は無理でも、各界、各層への根回しをお願いした。
・市民への広報活動はどのように行っていたのか？（資料や勉強会等）それに対する、市民の反応は？
――合併に関する講演会、パネルディスカッション、全世帯への広報資料の配布、合併後の姿を立体的な地図に記した模型の展示など、青年会議所の力の限界ともいえる活動を行ってきた。
市民の意識に関しては、自分自身に直接降りかかる恐れのある不利益に対する抗議反対運動には積極的であるが、将来予測される問題に対する事前の対策や運動には極めて無関心である現実に直面せざるを得なかった。
・住民発議において、50分の1という署名の数は十分であると考えるか？
――署名の数については様々な考え方がある。テクニックを駆使して住民の60％以上の署名を集めることは、全国どの市町村であっても可能。少なくとも過去の合併に関する住民発議を実施した組織なら簡単なこと。
・住民発議は、住民の本当の意思を反映しているのか？
――必ずしも、住民の意思は反映しているとはいえない。
・合併協議会設置の際における住民発議の署名はどのように集めたのか？イベント会場で署名を集めたという話があるが？
――我々は、法定必要数以上の署名を集める予定はなかった。理由は、通常の署名と住民発議の署名は似て非なるものだから。なぜなら、自筆で署名、自ら捺印はもちろんのこととして、発議に対する十分な趣旨説明のうえ理解してもらう必要があったから。つまり、1対1、フェイス・トゥ・フェイスで一人の署名をもらうのに、約30分程かかる。市民に十分な理解をしてもらったうえで署名をもらうのと、通り一遍の説明だけで組織力や政治力にものをいわせて集める署名は、その重みはまったく違うものではないか？
イベント会場での署名は、関係協力団体や合併運動の協力者個人がほとんど。発議の署名というよりは、ＰＲ啓蒙活動が中心であった。見ず知らずの市民に説明をして署名をもらったケースはほとんどない。まして住民発議の署名には捺印も必要なため、イベント会場に偶然居合わせた不特定多数の人に対して署名と捺印を求めるのは不可能だ。
・現在、合併協議会は無期限休止という状態になっているが、そのことについてどう考えるか？ 今後は、どのような展開がされるべきだと思うか？
――小山市と栃木市の合併協議会は、極めて無意味なものだったと思う。議論らしい議論はされず、栃木と小山の合併は時期尚早だったということで片付いているが、実は地方行政の将来あるべき姿を協議できていなかった。
今後は、国政レベルでの抜本的な地方分権（補助金や地方交付税の廃止と税制改革、許認可等の事務、権限移譲）が実施されない限り、県南地域での合併は難しいように思う。
メールでのやり取りで青年会議所は合併に関する講演会、パネルディスカッション、全世帯への広報資料の配布、合併後の姿を立体的な地図に記した模型の展示を行い住民の合併への関心を高めようとしたが、結果的に見ればアンケート回収率からも分かるように住民の関心は高まらなかったと言わざるを得ない。小山市と栃木市の合併は、中核都市の形成という目的があった。しかし、両市のつながりが弱いということもあり、住民の関心が高まらず、合併には至らなかった。現在は、それぞれの広域市町村圏での合併についての研究を進めようとしている。
２、4市町ステップアップ研究会の推移と現状
「4市町ステップアップ研究会」は、2001年6月に設置された。この研究会は、栃木県北部の黒磯市、那須町、西那須野町、塩原町で構成されており、構成市町の担当職員が中心となって研究を行っている。設置の目的は、「構成市町の合併をも視野に入れた将来像を研究し、その果実を構成市町の住民に広く明らかにし、1市3町域の将来像に関する世論を喚起することをもって、構成市町が共にステップアップすること」である。
栃木県が合併推進要綱で挙げた合併パターンには、この4市町での組合せは示されてはいない。しかし、この4市町は様々な行政課題を共有し、密接な関係にあることから、それぞれの自治体の将来を見据えた上で、この4市町での研究会が設置された。
「4市町ステップアップ研究会」の進展状況は以下の通りである。
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年月 |
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2001年5月 |
黒磯市、那須町、西那須野町、塩原町の1市3町でまちづくり合同勉強会発足 |
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2001年6月 |
第１回ステップアップ研究会(以降2回実施) |
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2001年7月 |
黒磯市広報にて研究会の設置･理由について住民に告知(以降他町でも合併関連の様々な情報を広報を通じて住民に提供) |
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2001年8月 |
黒磯市、市町村合併関係黒磯市民アンケート調査票発送 (2000件発送、回収率:81％/回収件数:1614件) |
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2001年9月 |
那須町にて合併に関する講演会開催 |
「4市町ステップアップ研究会」としては、今後月一度のペースで開催し、合併に関する情報に対して広報や講演会を通じ住民に周知させ、さらに各市町で異なる行政手続きの問題(例えば、ゴミの収集方法の違いや手続き料金の違い等)を話し合う部門別のワーキンググループを発足させていく方針である。
私達は「4市町ステップアップ研究会」の現状を調査するために、黒磯市役所で話を伺った。
調査日：2001年10月26日
調査方法：聞き取り調査
場所：黒磯市役所
回答者：黒磯市役所総務部企画課
・なぜ、4市町（黒磯市、那須町、西那須野町、塩原町）で研究会を発足したのか。栃木県が策定した「栃木県市町村合併推進要綱」において示されている「合併パターン」では、この4市町での合併パターンは示されていない。他にも隣接している大田原市などは？
――県が示すように、7市町（上記4市町に加えて、大田原市、黒羽町、湯津上村）では、大きくなりすぎて、逆に行政の効率が悪くなる。面積や地形的な問題も考慮に入れなければ効率化は計れない。また、この４市町には行政的（観光、畜産、広域行政等）・地域的共通点がある。現在、黒羽町と湯津上村ではそれぞれ勉強会が行われている。
・「4市町ステップアップ研究会」は今後何を目指していくのか。合併を目指しているのか。
――現在のところ、ステップアップ研究会は「合併ありき」を前提としていない。合併は住民主体で判断すべきであり、行政は住民が合併の必要性の有無を判断する情報を十分に提供しなければならない。そのためにも、合併のメリット・デメリットを研究する。
なぜ合併しなければならないのか、必要性があるのかという疑問はある。地方の自治体において内的なサービス等については、合併は必要ないと感じるところもある。
・住民への情報提供はどのように考えている（行った）のか。住民の反応はどうだったのか。
――共通の情報を提供することが重要である。４市町で同じような内容で、合併に関する説明を広報に掲載した。また、説明会や地域懇談会も行う。黒磯市では8月27日に市民にアンケートを行った。その回収率は81％と非常に高い数字を示している。アンケートも、いつ聞くか、ということも大切。いきなり聞いてみるのか、十分に周知してから聞くのかも考慮しなければならない。
・市町村合併そのものについてどう考えているか。
――合併することでスケールが大きくなることのメリットは考えられる。条例制定などには、その分野の専門的知識が必要となる。そのとき、小さな役所では、専門家を確保することが難しい。合併すれば、職員規模が大きくなり、専門職を増やすことができる。広域行政では十分でないこともある。広域行政は、首長のどこに投資するかなどの意識が違ったり、首長それぞれの思惑があると難しくなる。また、行政規模の拡大に伴う「顔の見えない行政」も必要であると考える。町・村役場など小さな役所では、職員・住民はお互いに顔見知りであるということも多い。何か問題が起こったときや、施策を実施するときなど、誰がやったかということはすぐに知れ渡り、気まずい思いをすることも多い。それに2005年までにしなければ、特例法による「アメ」もなくなってしまう。
しかし、国は市町村合併を進める前に財源の配分をきちんとすべきではないか。国によるメニューで、そのまま決まった通りに使わせるのではなく、それぞれの自治体が使い方を工夫できるようにすべきである。例えば、国は、中心市街地活性化計画を支援するといっている。だが、中心市街地だけが活性化されることになってはそこに人口が集中してしまい、逆に不利益が高じる。それなら今のままでいいと地方は考えるようになる。地方を自立させ、自分達での工夫でやらせてみる。それでうまくいかなかったときはそれぞれがどうすべきかを考え、小さな自治体が自分たちではやっていけない、合併が必要だと考えたとき、合併すればよいのではないだろうか。
話を伺って感じたことは、小山市役所での聞き取り同様に国が考えている事と現場の考え方の違いが目立った。市町村自身が自分達で自立してみて、もしそれが不可能なら手段を考えてみるという話が印象的だった。「4市町ステップアップ研究会」では現在のところ、研究会は「合併ありき」を前提としていない。これは、研究会を立ち上げた黒磯市長が、合併は住民主体で判断すべきである、行政には住民が合併の必要性について判断する情報を提供する責務がある、合併には人口規模とともに面積、地形、歴史性、自然環境、交通網等の合併後における一体感の醸成に必要不可欠な要素がある、合併特例法(2005年3月までの時限立法)の適用を受ける合併を進めるためには、2002年12月までに、関係市町村の意向が明確に示されることが必要である、という姿勢にたっているためである。
また研究会は合併が住民主体で判断されるべきであるという考えに基づき、住民への広報活動を積極的に行っている。そして、合併に対する考え方に差が出ないように、4市町が共通の情報を住民に提供している。その成果が、黒磯市が2001年8月に実施したアンケートの回収率の高さに表れているのではないか。
Ⅲ、まとめ
参考文献及び資料
「社団法人小山青年会議所創立30周年記念誌」(社)小山青年会議所30周年委員会(1999年6月)
「栃木市・小山市合併協議会に関わる経過」小山市
「広報小山1999年11月号」小山市(1999年11月)
「一部事務組合及び協議会の設置状況」栃木県総務部地方課(2000年4月)
「市町村合併に関する調査事項」黒磯市
「4市町ステップアップ研究会の設置理由」黒磯市
「市町村合併 新たな地域づくりへのチャレンジ」栃木県総務部地方課
「栃木県市町村合併推進要綱」栃木県総務部地方課(2001年1月)
参考HP
総務省HP http://www.soumu.go.jp/
栃木県庁HP http://www.pref.tochigi.jp/