国際法演習 2002年1月31日
国際法と地球環境問題
国際学部国際社会学科２年
０００１０４Ａ 板倉世典
１．国際環境法とは何か
現在地球上には様々な環境問題が存在している。例えば大気汚染、水質汚染、森林の減少、砂漠化、廃棄物問題、オゾン層の破壊、地球温暖化、生態系破壊などである。最近はこれらに加え、紛争による環境破壊、原子エネルギー、生命工学の発展など、非常に幅広いものが環境問題に含まれるようになっている。これらの原因の多くは先進諸国においては使い捨ての大量消費形態に起因し、開発途上国においては貧困ゆえの身近な自然資源の過剰利用とたれ流し的な汚染という社会経済的な要因によっている。
地球環境問題の大きな特徴は、その影響が場所と時間を超えることである。時には国家主権の及ばない公海上や南極などにおいても発生する。したがって国内にとどまらない環境の保護・保全を目的とする法が必要となった。この国際法を一般的に「国際環境法」と呼んでいる。地球環境問題には主権国家を基礎とする伝統的な法原則では対応しきれない。国際環境法の目的は人類の一般利益とみなされ、諸国はこの利益に役立つように協力しなければならないと考えられる。そのため諸国はその主権的権利ではなく人類の共同利益から引き出される任務を有することになる。つまり国家主権の制限、共有物の国際共同管理といった新たな法原則が求められるようになっているのである。また、学際的性格を有すること、その分野を限定することが困難なことも国内・国際環境法の特徴である。
環境問題には大きく分けて2つの種類がある。１つは海洋汚染などに代表されるような、特定の国に対して不利益になり、責任が比較的明確になるものと、地球温暖化に代表される、すべての国が加害国であり、すべての国が被害国であるという側面を持つ人類の共通利益に関わるものとがある。この両者は同じ国際環境法とは呼ばれるものの、その目的が全く異なる。近年は後者のほうがより注目されており、この報告も後者を年頭においている。また、前者にはどちらかといえば賠償責任などの事後救済が中心だが、後者は予防的措置が中心である。
保護すべき環境が地球的規模に拡大すれば、特に途上国に対しての技術・資金援助等の国際協力によって条約の履行を確保するという方向に重点が置かれてくる。以前は先進国と途上国との間で意見の対立が見られたが、近年は両者が「持続可能な発展」という概念の下に途上国の発展を阻害するものというものではないという認識が定着しつつある。
一般的に、環境保全に関する多数国家間条約は、保護対象の環境や資源の保護基準や保全目的を設定し、あるいは、環境を汚染しまたは資源を損なうおそれのある活動を規制するため、締約国がとるべき措置を定め、また、条約履行確保のための締約国会議その他の方法で監視制度を設けている。
２．国際環境法の形成と展開
(１)国際環境法の形成
環境に関する条約はすでに19世紀頃に登場していた。しかし、内容は産業重視の観点から捉えた環境であり、保護を直接の目的とはしていなかった。1940年代にかけては野生動植物の保護、天然資源の保全に関するいくつかの条約も締結された。
公害の越境汚染に関しては1941年にカナダのトレイル精錬所から排出された煤煙がアメリカの農地や植物に影響を与えたことへの仲裁裁判が最初の環境問題であった。この裁判では国際法上違法ではない行為であったとしても、国外の環境や財産に対して被害を与えた時には、その活動が行われている国の領域国が監督責任を有するという判決が出された。つまり、重大な越境環境損害は禁止されることとなった。これがこの後の原則になっている。
(２)国際環境法の発展 越境汚染への関心
1960年代に入り、ヨーロッパ諸国で工業開発が進められた。重工業地帯は河川の近くに設置されることが普通だったので、他国からの「もらい公害」が増えることとなった。また、環境対策をしないで製品を生産する国と、環境コストをかけた国との間で貿易上の不公正が生じるとの指摘がなされた。この是正がＯＥＣＤを中心として行われ、環境対策を確実にしなければならないという認識が1970年代を通じて高まった。被害者救済や損害賠償が機能しない事例が数多く見られ、越境汚染についての国内法、国際法の整備が求められた。具体的には原因行為についての管理責任、監督責任、行為責任の強化が求められた。また、個人の責任であっても、それに国を取り込んで国家に対して何らかの法的手段をとれるようにし、被害救済を確実にすることが求められた。
1970年代の後半から長距離越境汚染が表面化した。代表例は酸性雨である。特にヨーロッパ大陸の工業地帯からバルト海を越えて大気汚染物質が移動し、北欧諸国の湖沼において酸性雨被害が発生したことは、ストックホルム会議の契機となった。ストックホルム会議においては、工業汚染だけでなく、自然保護から人口問題、南北問題、人種差別、核兵器、環境教育まで幅広い問題が取り上げられ、環境問題が国際的な重要課題であることが明確にされた。国際社会はこの会議で地球環境問題に積極的に取り組む姿勢を明確にした。国連人間環境会議とも呼ばれるこの会議は現代国際環境法の出発点である。この1972年のストックホルム会議以降、環境に関する条約は急速に増加した。そしてこれ以後は単に環境問題が国家間によるものでなく、公海上や深海底、宇宙、南極なども含むものであるという認識が広がった。例えばこれまで公海上に海洋投棄しても法的責任は考慮されなかったが、1982年に採択された国連海洋法条約192条ではすべての国家に海洋環境を保護、保全する義務を負わせている。
(３)環境国際法のグローバル化
1980年代になると地球的規模の環境破壊が認識されるようになる。1982年のＵＮＥＰのナイロビ宣言では、オゾン層の破壊、酸性雨、海洋や淡水の汚染、有害廃棄物の使用と処分に伴う汚染、動植物の種の絶滅など、地球環境に対する脅威が広範囲にかつ現実の問題として確認された。これらの保護のため多数国家間条約がそれぞれ締結され、環境損害防止義務が明確にされた。それらの環境は地球共有物と呼ばれ、条約に基づく防止義務はもはや他国に対する義務ではなく、国際社会全体に対する普遍的な義務の性格を持つようになった。また、それらの条約は国家に対して相当の注意をもって行動すべき一般的な義務を課している。そして国家は適切な防止措置をとるように要求される。
地球環境保護の条約は、それに多数の国家が参加しなければ規制の効果が損なわれる。いわゆる｢ただ乗り｣を防止するために、条約の当事国のみに認められる特別の利益を設けたり、非当事国に対する不利益を規定したりすることによって条約への参加を促進する方法が採用される。例えば貿易の制限などである。地球環境損害の多くは加害者の特定や因果関係の確定が困難である。しかしながらその損害は回復不能性を持ち、将来世代にも悪影響をもたらし、時には生命の危険ももたらす可能性がある。そのため事後救済の枠を越えて損害の防止を主な目的とする国際協力が要求されるようになった。
1980年代後半から先進国首脳会議の経済宣言は、地球環境問題を重視し、地球生態系の均衡の保持は国際協力によって解決すべき緊急課題であるとした。同時に開発途上国の閣僚宣言においても、地球環境の保護と開発の権利は両立するものでなければならないという宣言が出された。こうした中で1992年、ブラジルのリオデジャネイロで「環境と開発に関する国際連合会議」（ＵＮＣＥＤ）が行われ、21世紀に向けて地球環境を健全に維持するための国家と個人の行動原則を示した、リオ宣言とその行動計画（アジェンダ21）が採択された。これは環境と開発に関する国家の主権的権利と責任、開発の権利の行使と世代間の衡平、環境と開発の統合による持続可能な開発の達成、貧困撲滅のための国際協力、途上国の特殊な状況ニーズの優先、賠償と救済、効果的な国内環境立法の制定、環境損害の防止、汚染者負担原則、環境影響評価の国内実施、などの一般原則を規定、確認した。とりわけリオ宣言は持続可能な開発という共通目標を明確にし、「途上国の開発の権利」と「先進国の特別な責任」が考慮されなければならないとする。また、この会議において生物多様性条約、森林原則声明が採択され、気候変動枠組条約が署名のため開放された。
97年6月の国連環境開発特別総会は92年の行動計画の実施状況を検証し、今後の優先課題を示す「アジェンダ21の更なる実施計画」を採択した。しかし、経済成長と環境保護の両立という理念を具体的に実現することの難しさが再確認された。持続的でない先進国の生産と消費のパターンによって、環境への脅威が増大しているとの指摘も注目される。また、同総会では、今後の課題として、森林保護条約及び現実的かつ衡平な規制目標を掲げる気候変動枠組条約の議定書の作成があげられた。
こうした流れの中、環境保全重視と開発の権利を優先させる途上国との間の意見対立は根深い。国際社会は南北問題を抱え込む形で地球環境保護の新時代を迎えたが、多様な利害が錯綜する中で、各国が連帯して21世紀に向けて取り組む課題は少なくない。
３．地球温暖化問題と京都議定書
地球温暖化については多くの人が知っていると思う。簡単に説明すると、二酸化炭素、フロン、メタンなどの温室効果ガスが地球から宇宙への熱放射を妨げることによって起きる、地球規模の気温上昇である。これは北極、南極の氷が溶けて海面が上昇する、気候が変化して生態系に激変をもたらすことなどが予測されており、既に変化が起きはじめているとの指摘もある。二酸化炭素の濃度は1750年以降に31％増加している。気候変動に関する政府間パネル（ＩＰＣＣ）の最新予測では、化石燃料の燃焼による年間炭素排出量は、現在の約60億tから2020年までに90億～121億t、2050年には112億～231億tに達すると見られている。温暖化をもたらす効果は他の物質よりは小さいが、量が群を抜いて大きいので削減が求められた。二酸化炭素排出量の制限は緊急の課題であるといえる。（参考資料①～③参照）ここではこの比較的なじみのある地球温暖化問題と京都議定書を例に詳しく見ることで、環境国際法を考えたいと思う。
(１)地球温暖化問題の浮上
地球温暖化は19世紀の時既にその可能性が指摘されていたが、国際社会の関心事となったのは1980年代半ばである。そのきっかけは85年にオーストリアのフィラハで開催された科学者の会議、「気候変動に関する科学的知見の整理のための国際会議」（フィラハ会議）であった。この会議で、温室効果ガスによって気候変動、とりわけ温暖化を引き起こすとの合意が成立し、政治的な課題として取り上げられることとなった。この流れを受けて、1988年に国連環境計画（ＵＮＥＰ）、及び世界気象機関（ＷＭＯ）の共催の下に、「気候変動に関する政府間パネル」（ＩＰＣＣ）が設置され、温暖化に関する科学的知見、温暖化の環境的、社会的、経済的影響の評価、今後の対策の在り方などが検討された。ＩＰＣＣは、国家によって指名される科学者と行政官から構成される政府間組織である。88年には国連総会において、気候変動が人類の共通の関心事であることを認識し、全世界的な枠組での取り組みを求める決議（43/53）、89年には、早急に気候変動問題に対処する必要を強調した決議（44/207）が採択された。
(２)枠組み方式
環境に関する条約は枠組み方式を取ることが多い。枠組み条約とは従来の多数国家間条約とは異なり、当該分野での協力義務に関する一般原則を定め、その義務の内容を厳格にし、随時定期的に補完して一般的な適用を確保するための、新しい法制度の創設についての枠組となる条約である。これが成立してから、そのもとで議定書や附属書によって具体的な基準、用件などを定める。
現在の地球環境保護の問題に対応するには、環境損害・危険の防止と救済を一層整備するだけではなく、その基準設定・監視・情報交換・予防措置などの国際法上の規制も強めなければならない。しかし、案文作成、採択、発行、改正の要件・手続が厳格で時間がかかる。この方法だと細かな点まで合意しなくてもよいため、基本となる枠組み条約は合意が得やすい。さらに、具体的なことも条約に定められている議定書作成義務の下での内部作業になるため、その合意も促進しやすくなる。特に自然科学分野での科学的知見が明確でない場合は、法的規則基準も作ることが難しいので、枠組み条約が効果的となる。京都議定書も国連気候変動枠組条約の中の議定書である。
枠組み条約の法構造の特質は第一に各締約国に対し、人間の活動が環境に与える悪影響を防止すべき一般義務を確認するとともに、環境保護に必要な基本的制限として「予防措置」をとるよう義務づけたことである。第二に、規制措置は締約国会議での定期的な検討により補完されることである。そして第三に、規制措置には、随時改正されれば一般的拘束性を持つものとし、伝統的な同意原則を克服した条約も存在する。(コンセンサス方式による合意の努力にもかかわらず合意に達しなかった場合、最終解決手段としてある一定の賛成投票をもって採択し、その決定はすべての締約国を拘束するというもの。モントリオール議定書2条9項など。資料④参照)ただし、議定書の改正・調整に同意しない国は、その一般的拘束性から免れるために、条約または議定書が自国について発行した日から4年後からはいつでも脱退を認められるなど、枠組み条約の限界や課題もある。また、言うまでもないが、枠組み条約といえども条約の実施はあくまで締約国の国内措置にかかっている。
(３)気候変動枠組条約の成立
温暖化への危機の流れを受け、1989年にオランダ、フランス、デンマークの3カ国首脳が中心となって「ハーグ環境首脳会議」が開催され、対策実施の必要性が宣言された。90年には交渉に熱心な西欧先進諸国と、消極的な米国、ソ連や産油国という対立構造が明らかとなった。90年10月の第2回世界気候会議での閣僚宣言では「気候への人為的な干渉を防ぐレベルで温室効果ガスの大気中濃度を安定化」させることを目標とした。同年気候変動枠組条約の条約交渉が開始された。
交渉は単期間で行わなければならず対立もあり難航した。排出の安定化に最善を尽くすという米国、概ね2000年までに90年レベルでの安定化を図るとする日本やＥＣ諸国、1人当たりの排出量を安定化し、削減する宣言を実行するよう主張する人口の多い中国やインドなど、主張は分かれた。途上国は発展の権利をもとに排出を認めるべきだとの立場を示した。2000年までの排出の安定化も、努力目標なのか、先進国共通の約束なのか、米国とＥＣとの間で見解は一致していなかった。このように合意内容に曖昧さを残したまま、92年5月9日、「気候変動に関する国際連合枠組条約」は採択された。また、これは1994年3月21日に発効した。
この条約は大気中の温室効果ガスの濃度の安定化を達成することを目的とする。先進国は１９９０年代末までに温室効果ガス排出量を１９９０年水準まで戻すこと、途上国への資金提供、ノウハウ移転を行うことが誓約となっている。この条約においては、先進国及び市場経済移行国（附属書Ⅰ締約国）は、温室効果ガスの排出抑制のための政策をとり、その情報をＣＯＰ（締約国会議）に提出することが義務づけられたに過ぎない。その他、エネルギー分野での技術開発、森林などの吸収源の保護などが盛り込まれている。枠組み条約の節で見た通り、内容は厳しいものではなくその後のＣＯＰによって具体的なことを決めることになった。
(４)京都議定書
ＣＯＰ１、２は具体的なことはあまり決まらず、ＣＯＰ３に持ち越された。
京都議定書は難航の末かろうじて諸国の妥協によって成立したものである。気候変動枠組条約当事国のうち55カ国が批准または加入し、かつ附属書Ⅰ締約国の1990年における二酸化炭素排出量が、Ⅰ国全体の55％を越えることを発効要件とした。（資料⑤参照）削減目標は資料⑥の通りである。ＥＵは「ＥＵバブル方式」が認められ、内部で調整、差異化が認められた。対象ガスは二酸化炭素、メタン、亜酸化窒素、ハイドロフルオロカーボン、パーフルオロカーボン、六フッ化硫黄の６つとされ、それぞれに目標値を設けるのではなく、二酸化炭素換算総排出量で決定するというバスケット・アプローチが採用された。
二酸化炭素以外は９５年量を基準とすることができる。第１期目標期間は２００８年から２０１２の５年で、平均を目標値とされた。
温室効果ガスの計算は、１９９０年以降の新規植林に限定して吸収源（シンク）として認め、削減目標の緩和が許された。目標排出量が下回る時は、その分を繰り越して次回に回すことも認められた。国内達成が不可能な時は余裕のある国からの排出量取引が認められた。開発途上国は排出削減義務、努力は期待されなかった。この点に関し米国は不満を感じ、現在も批准を拒否している。
(５)京都議定書のその後の展開と課題(ＣＯＰ７まで)
京都議定書後の課題は多く、かろうじて京都議定書は発効したが、ＣＯＰ７にいたっても目覚しい進展を遂げたとは言い難い。各国の意見がいまだにまとまりを見せていない状況である。排出吸収源に関する細かい規定、開発途上国の参加、議定書の義務不履行に対する措置などが主要な論点となっている。なお、次回のＣＯＰ８はインドのニューデリーで今年の１０月２３日から行われる予定である。
４．国際環境法の課題
これまでいくつか挙げた国際環境法の課題を取り上げた。しかし、この分野の国際法はまだ十分整備されていない。ここでは国際環境法によって解決が求められている環境問題を簡単に列挙してみる。
一般的に他国間条約の場合には武力紛争時にも効力を失わないとされるが、軽視される
ことも多い。環境関連条約の武力紛争時の効力について国際的に再確認する必要がある。また、ソマリアで見られるように、国家が国家として機能し得なくなっている時に、環境保全のために国際社会がとるべき行動について検討する必要が指摘されている。
環境汚染防止には持続可能な発展がかかせない。先進国の人々は国境、世代を超えてコストをかけた生活をしている。他方、途上国の人々は食料、燃料の確保によって環境破壊を余儀なくされ、されに生活は厳しい。この不平等は基本的人権を保障しているとはいえない。環境という基本的な人権が保障される平等な社会を実現する、世界的な枠組みと具体的な措置が現代の国際法に求められている。また、逆に基本的人権は健全な環境でしか生まれない。将来世代の環境への権利も踏まえなければならない。人権と環境問題は決して遠い関係にあるものではない。
③貿易と環境
全体の協調と協力が必要な地球環境問題は、国際的な協力行動への参加を促すために、貿易上の締め出し措置が取られることがある。また、特定の国が国内で定めた環境基準を輸出入の場合にも当てはめることがある。しかし、このような環境保全を理由とする貿易規制措置は、ＧＡＴＴとの間で差別的貿易措置にあたるとして問題になった。例えば、輸入された熱帯木材に関して、オーストリアは1992年に国内法によって義務的なラベリング制度を導入したが、熱帯林保有国から強い反発が起き、その義務規定を削除せざるを得なくなったことがある。
また、多国籍企業の増加も課題である。生産は環境の規制が甘い国で行う企業が出てくる。方針は先進国で、法的規制は途上国の法律でなどといった不整合が問題となる、といったことが今後増えることが予想される。
④債務と環境
途上国は発展のために先進国から資金を借りているが、この資金を返済するにあたってその途上国の自然環境が破壊されるとの指摘がされている。多くの開発途上国では先進国市場に輸出できる農林水産品の生産のために広大な地域が開拓された。外貨獲得のために生物資源の過剰開発が行われ、自然が切り売りされたという形である。特に熱帯林の減少は深刻である。
参考文献
水上千之、西井正弘、臼杵知史編『国際環境法』有信堂、2001
磯崎博司著『地球環境と国際法』実教出版、1995
藤田久一著『国際法講義Ⅱ人権･平和』東京大学出版会、1994
山本草二著『国際法(新版)』有斐閣、1994
クリストファー・フレイヴィン編著『ワールドウォッチ研究所地球環境データブック2001-02』家の光協会、2001
外務省ＨＰ http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/kankyo/kiko/index.html