要約

 

　１９９５年に地方分権推進法が制定され､この法に基づく分権を推進するための地方分権推進委員会が設置された。地方分権推進委員会は１９９６年に第一次勧告を出し、国と地方の関係について基本的な方針を示した。この基本的方針の中で都市計画と関係のある機関委任事務を廃止し、大部分を自治事務とした。

これに対して都市計画中央審議会が国と地方との関係について、１９９７年に都市計画における国と地方の役割分担について中間とりまとめを審議し、都市計画制度の見直しをおこなった。　

これまでさまざまな分野において、常に中央集権的行政システムが採用されていた。しかし時代の流れによってこのシステムでは対処しきれない状況になっている。２１世紀まであとわずかであるが、これからの都市を考えるとき現行の都市計画ではこれからの時代にあったまちづくりが行えない。そこで、これから分権化が進んでいく中、都市計画ではどのような課題があり、今後なにが求められて来るのかを、都市計画において重要な位置を占める道路に視点を当て、分権化における課題を考察していきたい。

　第一章ではモータリゼーションの発展にともない道路が都市計画においてどのような位置を占めるようになったかを述べていく。

　第二章では実際の都市の道路整備状況、ここでは宇都宮都市圏とりわけ宇都宮市の道路整備状況を中心に見ていきたい。

　第三章では道路整備ならびに都市計画全般に関する諸課題について考察していく。

　第四章では第三章での諸課題をもとに、今後の都市計画における地方分権の展望を考察していきたい。

　

 

 

 

 

 

 

 

テーマ　　「地方分権と都市計画　　－道路整備を事例に－　」

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国際学部国際社会学科４年

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　960110k　　上ノ段憲治

 

目次

 

　　第一章　　都市計画と道路　　－はじめに－

第一節              モータリゼーションの発展　　　　　　　　　　　　１頁

第二節              都市計画における道路の役割　　　　　　　　　　　４頁　

 

第二章              都市の交通政策　－宇都宮都市圏の事例－

第一節              人・自動車の動き　　　　　　　　　　　　　　　　５頁

第二節              道路整備の状況　　　　　　　　　　　　　　　　　７頁

 

第三章              道路整備における諸課題

第一節              法令上の制限と道路　　　　　　　　　　　　　　　１５頁

第ニ節               幹線道路整備と財政の課題　　　　　　　　　　　　１５頁

　　　　第三節　　道路政策､制度における課題　　　　　　　　　　 　１６頁

 

第四章              今後の都市計画の展望　　－むすびにかえて－

第一節              都市計画の分権化の必要性    　　　　　　　　　　１６頁  

第二節              地方分権における都市計画のあり方　　　　　　　　１８頁

第三節              都市計画における国の役割　　　　　　　　　　　　１９頁

第四節              都市計画における都道府県､市町村の役割　　　　　 ２０頁　　

第五節              分権後の都市計画の行方　　　　　　　　　　　　　２１頁

 

　　あとがき　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　２３頁

　　参考文献　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　２４頁

 

 

第一章　　都市計画と道路

 

第一節　　モータリゼーションの発展

　「日本国内の自動車保有台数は戦後の高度経済成長の足どりそのままに急速に伸び、１９９５年にはわずか４０万台程度だったものが１０年後の１９６０年には３３０万台、１９９０年には５５００万台を超え、１９９５年には６６８０万台を数えている。４５年間で１６０倍に増えたことになる。乗用車だけにかぎっても、１９６０年に４５万台だったのが、１９９５年には４４６６万台を数えるまでになっている。

自動車１台あたりの人口でみると、アメリカの１．３人、イタリア１．７人、カナダ１．５人などに対し日本は１．９人（各国とも１９９４年末データ）と先進国中では低いように見えるが、諸外国に比して人口密度が高く可住面積が狭い日本の国土を考慮すれば、異常な自動車保有台数と言える。」（１）　表１からもわかるようにわが国におけるモータリゼーションの進展は今でもなお続いており地方都市においては今後この傾向がさらに続くと考えられる。現在のこのようなモータリゼーションの進展にともない行政側としても交通整備に力を入れているが、財源や権限、環境、土地問題等さまざまな都市問題がからみ現在では整備計画こそできているが実行までいきつけないという状況である。

もともとわが国における交通施設整備は明治時代から長い間、鉄道中心にすすめられ、全国における鉄道路線の骨格はすでに昭和時代に入るまでには整備されていた。しかし道路整備は１９５３年の道路特定財源の創設、１９５４年から行われ始めた道路整備５ヵ年計画の実施、日本道路公団の設置などによって本格的に進められるようになった。

表２に現在の道路整備状況が示されているが、これでもなお、現在のモータリゼーション化についていけない状況である。

交通施設とりわけ道路はこのような自動車社会において、わたしたちの社会活動を維持するためにも必要不可欠な社会基盤であり、さまざまな側面を持っている。高速道路をはじめ、都市間を結ぶ道路の整備はここ近年急速に進んできており、その結果、都市と都市とが以前より短時間で結ばれるようになり都市間交流も盛んにおこなわれるようになり道路整備は各都市において重要な位置にある。特に、自動車に依存している地方都市にとって道路整備は強く期待されている。

　一方で、全国総合開発計画、新全国総合開発計画、第三次全国総合開発計画、第四次全国総合開発計画、そして第五次全国総合開発計画といった計画の中で交通整備は大きく取り上げられている。この計画では、都市のバランスのとれた発展を目標としているが、しかし、実際は均等に発展していなく、都市間の交通ネットワークについても必ずしも均衡の取れた形にはなっていないというのが現実である。そこで、道路利用者の立場を考えた道路の整備を行うには、さまざまな利害関係を調整する必要がある。したがって、総合的な視点から調和のとれた計画を考え、施設の整備を行わなければならない。このように考えてみると道路が都市においてどのような位置にあり、都市計画とどのように密接に関係しているのだろうか。まず、都市計画において道路がどのような役割を占めているのか見ていきたい。

道路種類別平均交通量（平日）（１９９４年）（表１）

道路種別

延長(km)

交通量（台／日）

走行台キロ（千台キロ／日）

平均混雑度
(km)

乗用車類

貨物車類

合計

乗用車類

貨物車類

合計

高速自動車道

6,058

15,271

15,976

31,247

92,518

96,789

189,307

0.59

一般国道
（指定区間）

20,626

9,666

7,885

17,552

199,372

162,642

362,013

1.10

一般国道
（指定区間外）

32,689

4,117

3,214

7,330

134,557

105,051

239,627

0.78

一般国道計

53,315

6,264

5,021

11,285

333,948

267,692

601,641

0.94

主要地方道

56,839

3,437

2,528

5,965

195,382

143,674

339,056

0.76

一般都道府県道

66,546

1,921

1,406

3,326

127,081

93,556

221,357

0.61

都道府県道計

123,385

2,619

1,923

4,542

323,183

237,230

560,413

0.69

合計

182,758

4,102

3,292

7,394

749,650

601,711

1,351,361

0.76

　資料：http://www.moc.go.jp/road/data/data.html

（注）１、走行台キロとは、交通量と走行距離をかけ合わせたものをいう。

　　  2、雑都度とは、交通量を道路の交通容量で割ったものをいう。

3、「指定区間」とは、道路の維持修繕などを国が直接行うものとして指定された区間のことをいう。国道番号が１桁、２桁のものはおおむね指定区間である。

４、「指定区間外」とは、一般国道のうち「3」を除く区間（維持修繕などを都道府県等が行う区間）のことをいう。国道番号が３桁のものはおおむね指定区間外である。

 

道路種類別整備状況（１９９６年４月１日現在）（表２）

道路種別

延長(km)

整備

改良

4車線以上の道路

整備率
(%)

整備済延長
(km)

改良率
(%)

改良済延長
(km)

道路率
(%)

延長
(km)

高速国道
（指定区間）

(11,520)
5,932

-

-

(51)
100

5,932

(44)
86

5,099

一般国道
（指定区間）

21,236

50

10,575

100

21,193

20

4,202

一般国道
（指定区間外）

32,042

58

18,505

80

25,567

4

1,401

一般国道計

53,278

55

29,080

88

46,760

11

5,603

主要地方道

57,206

53

30,062

69

39,656

4

2,549

一般都道府県道

69,709

46

32,191

53

36,981

2

1,525

都道府県道計

126,915

49

62,253

60

76,637

3

4,074

市町村道

961,406

49

466,880

49

466,880

0

4,272

合計

1,147,531

49

558,213

52

596,209

2

19,048

　　                   資料：http://www.moc.go.jp/road/data/data.htmlより作成

（注） 1、「整備済」とは、自動車の交通量が道路の交通容量よりも小さいように整備された状態をいう。

２､「改良済」とは、道路の構造が基準を満たすよう改良された状態をいう。

３、「指定区間」とは、道路の維持修繕などを国が直接行うものとして指定された区間のことをいう。国道番号が１桁、２桁のものはおおむね指定区間である。

４、「指定区間外」とは、一般国道のうち「3」を除く区間（維持修繕などを都道府県等が行う区間）のことをいう。国道番号が３桁のものはおおむね指定区間外である。

５､高速自動車国道の上段（　）は、全体計画ベースの数字である。

 

第二節　　都市計画における道路の位置

都市計画には様々な内容があるが、その中で道路はもっとも基本的なものであり、かつ重要なものである。都市計画において、土地利用が先か道路が先かはケースバイケースだが、ふつうはある土地を利用しようとするとき、まず道路の確保からはじまる。どのような土地利用であっても道路は必須条件であり､この条件により計画が変更されることもある。都市で土地利用が効率的であるためには、都市におけるいずれの場所もしくは地点に行くにも道路が用意されていて、交通機関を利用することで簡単に到達できるようでなければならない。そのためには都市の骨格とみなされる交通ネットワークが都市全体に整備されなければならない。ようするに土地利用が面的なものとすると、道路はそれらをつなぐ線的なものとして考えられる。土地が活用度が高く、大いにいかされるのも、また利用価値がほとんどなくなるのも道路によって大きく左右される。

このように土地利用の第一歩は道路との関係であり、道路が都市計画において重要な役割を果たしていることがわかる。道路審議会においても「道路は自動車交通の基盤であるとともに、鉄道や港湾など他のあらゆる交通機関を有機的に結合し、その機能を発揮させることはもとより、都市の骨格形成等の市街地形成機能、延焼防止機能、電気､ガス等のラ

イフラインや情報通信網の収容機能など多様で多面的な機能を有し、国土づくり・地域づくりにおいて最も基礎的な施設として、国民に多様なサービスを提供している。」（2）と定義されている。　　

ところで、道路といってもその種類はいくつかある。わたしたちの生活にもっとも身近な道路は、家の前にある道路である。これは、区画道路と呼ばれている。次に、国道や県道といったまちの中を通っていたり、まちとまちとを結んでいる道路を幹線道路という。この幹線道路はさらに、主要幹線道路、幹線道路、補助幹線道路にわけられる。

主要幹線道路とは「都市の骨格を形成する道路で、トラフィック機能が重視される一方で、一定のアクセス機能にも配慮する必要がある。市街地内では、アクセス機能によって走行車線のトラフィック機能が阻害されないように、一般車線と分離した路側車線を有することが望ましく、したがって、走行車線４車線、路側車線２車線の計６車線を確保することが望ましい。」（3）幹線道路は「都市の骨格と地区の外郭を形成する道路で、都市内の道路網を形成する基本的な道路である。中､短のトリップ長の交通を主に担う。」（4）補助幹線道路は「主要幹線道路あるいは幹線道路に囲まれた地区の骨格を形成する道路である。地区内への集散交通を担う道路であり、通過目的の交通が地区内に入らないように、補助幹線道路の配置パターンを工夫することが望ましい。」（5）と定義されている。

最後に高速道路のような自動車専用道路に分けられる。自動車専用道路とは「都市の骨格を形成する道路であり、トリップ長の長い交通を主に分担する。トラフィック機能が卓越した道路であることから、自動車走行の円滑性、快適性が重視され、高い設計速度が設定されるとともに、自動車専用とされる。」（6）このように道路といってもいくつかの種類に分けられることがわかったが、この論文では、幹線道路を中心にとりあげ今後の都市計画のあり方を考察していきたい。

 

 

第二章　　都市の交通政策　　－宇都宮都市圏を事例に－

 

第一節              人・自動車の動き

　ここでは、宇都宮都市圏の交通の現況をもとに、交通基盤整備（道路整備）の状況を述べる。宇都宮都市圏とは４市６町（宇都宮市、鹿沼市、真岡市、今市市、壬生町、上三川町、高根沢町、河内町、石橋町、芳賀町）から成る総面積１３０６ｋ㎡の区域である。そこで、都市圏の中心である宇都宮市の道路整備状況を見ていきたいと思う。まず、宇都宮市の地理とパーソントリップ調査による人，自動車の動きを見ていきたい。１９５４年に市制施行となった宇都宮市は北関東都市圏に位置しており、１９７２年の東北自動車道、１９８２年の東北新幹線の開通により、北関東の中心的都市として発展してきた。１９９６年には中核都市として指定され人口も１９９９年現在４３８６８０人となった。こうした中、各交通機関の発展による東京圏へのアクセスが容易になり、また、市内の工業地帯の発展による通勤の増加などにより人口の流出入が激しくなってきた。そこで、注目されるのがその移動手段の大半が自動車に依存していることである。代表交通手段別構成では、鉄道２，８％、バス２，４％、自動車５７，６％、徒歩・二輪３７，１％となっている。前回の調査と比較すると、自動車利用が３７，３％から５７，６％と大幅に増加している。その反面、鉄道、バスの利用はかなり減少している。目的種類別代表交通手段構成を見ると、業務目的８３，３％、通勤目的７１，４％が自動車利用である。このように、パーソントリップ調査からもわかるように、現在、わたしたちの社会生活において自動車が交通手段の大部分を占めるようになった。自動車保有台数を見てみると、栃木県における自動車保有台数は表３のとおりである。宇都宮市における自動車保有台数は図１に示されている。自動車保有率は年々増加しており自動車依存による交通手段が進んでいる。これは、宇都宮市だけに見られる傾向ではなく、全国の地方都市においてもこのような傾向になっている。

 

 

自動車保有台数の推移（表３）

各年3月31日現在

年次

総数

貨物車

乗用車

乗合自動車

特殊用途及び大型特殊車

普通車

小型四輪車

普通車

小型四輪車

平

4

1992

214,543　

10,712　

33,720　

13,215　

151,282　

952　

4,662　

　

5

1993

221,363　

11,018　

33,702　

18,864　

152,009　

941　

4,829　

　

6

1994

228,348　

11,099　

33,556　

25,318　

152,460　

933　

4,982　

　

7

1995

234,901　

11,350　

33,469　

32,481　

151,527　

906　

5,168　

　

8

1996

242,538　

11,689　

33,254　

40,460　

150,693　

918　

5,524　

　

9

1997

249,814　

11,878　

33,154　

48,520　

149,629　

919　

5,714　

資料：関東運輸局栃木陸運支局「陸運要覧」

 

●宇都宮市の自動車保有台数の推移（図１）


資料：関東運輸局栃木陸運支局・栃木県軽自動車協会
(注)　各年３月末日現在

 

第二節              道路整備の状況

　第一節で述べたように、自動車利用率の増加により人々の移動範囲が広域化していることがわかる。このような自動車利用率の増加にともない交通渋滞などといった都市問題が起こっている。これは、年々増加する自動車利用率に対して道路整備が追いついていないのが原因の一つとして考えられる。そこで、ここでは栃木県とりわけ宇都宮都市圏の道路整備状況を見ていきたい。栃木県における道路状況は表４である。栃木県の県道以上の道路延長は、１９９６年４月で３８３０ｋｍである。高速自動車道１１５ｋｍ（３、０％）、一般国道９１０ｋｍ（２３，８％）、主要地方道１３１５ｋｍ（３４，３％）、一般県道１４９０ｋｍ（３８，９％）となっている。道路といってもその種類はいくつかあり、国､都道府県、市町村でそれぞれ管轄が異なる。そこで、国､都道府県､市町村別にそれぞれの道路事業を見ていきたい。

 

（１）国おける道路事業

　道路整備における国の役割としては、道路審議会における直轄管理区間の指定水準の答申にあるように「１、我が国の経済・社会活動の基盤等としての中枢的・根幹的な道路の整備・管理。２、道路網の整備・管理にあたって必要となる道路構造や標識などに関する統一的な基準・手続等の策定。３、道路のネットワークとしての機能を効果的に発揮させるための道路管理者間における調整や広域的効果をもつ根幹的な事業等への助成。」（７）を基本としている。国は高速自動車国道と直轄国道の整備を管轄しており宇都宮都市圏とりわけ宇都宮市では、国道４号、新国道４号、国道１１9号、国道１２１号、国道１２３号、国道２9３号、国道４０８号の計７路線、総実延長１０８２３８ｍを管轄している。

 

（２）県､市における道路事業

　県は指定区間外の国道と県道を管轄しているが、県道は主要地方道と一般県道に分けられる。路線別現況としては、主要地方道は１５つあり、県内総実延長は３４３７６２ｍ､市内総実延長は９７７７８ｍである。一般県道は１４つで、県内総実延長は１１５６３８ｍ、市内総実延長は５０４８２ｍである。予算に関しては表５のとおりである。部局別に見ると道路建設を管轄する土木部は１９９８年度当初予算額は１７５，７７３，３３２円、１９９９年度当初予算額は１９０，８００，０１９円である。さらに、１９９９年度当初予算をさらに細かく見てみると国庫支出金が49，４０６，８３３円、特定収入は３７，０８８，０６８円、地方債は64，２５３，０００円、一般財源は40，０５２，１１８円となっている。土木部道路建設課の主要事業、予算額は表６にしめされている。市道においては表７であるが、国庫補助金による工事としては，計６９路線、総延長１４３０１５ｍ、総金額１，４９９，６８９，８３４円である。総延長，総金額ともに前年度を上回っている。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第三章　　道路整備における諸課題

 

第一節　　法令上の制限と道路

　道路に関する法令上の制限は､種類が多く、しかも複雑な関係がある。例えば、住宅の立つ敷地はかならず道路に２ｍ以上は面していなければならない建築基準法に定められており、しかもその道路の幅員は４ｍ以上でなければならないことが道路法で決められている。

このように、道路法と建築基準法との関係や、都市計画法と建築基準法との関係など、道路ひとつ建設するのにも様々な制限がかかり、容易に実行することができない。建築規制は衛生対策､防災対策として建築を制限することを基本としていた。しかし、建築物そのものや、それらが集まってできる市街地が危険防止などといった地域社会に必要な最低限度の水準と秩序を保つことを目的としていて限定的である。また、建築基準法に基づく一般的な建築規制は、一つ一つの敷地ごとの建設に課せられるのが基本である。このように、独自のまちづくりを行おうと思っても国が定めた法律により、大部分が規制され、思ったとおりに計画を進めるのが困難となっている。そこで、条例制定制度ができたが、法律のほうが条例より勝っているため、現状はかわっていない。

 

第二節　　幹線道路整備と財政の課題

　都市計画法の改正により市町村が計画決定できる道路の範囲が幅員１６ｍ未満から４車線未満になった。駅前の道路などは都道府県との事前協議は残されているが、都市計画決定のときの手続きがかなり緩和され、整備しやすくなった。

　しかし、多くの市町村は、整備や管理の費用が問題で国道、県道への区分格上げを進めてきた。現在、多くの地方都市の主要道路は国道や県道で、今後も都道府県の決定による道路になっていくだろう。しかし、広域的なネットワーク道路以外は市町村が計画を行い整備を進めるというシステムになったことは大きい。大部分の都市計画が補助金に依存しているが、改めて道路の質を見直し、自主的な都市計画を行うよい機会となったのではないだろうか。ところで、地方自治体の道路行政・事業は道路計画の策定・実施、道路施設の整備・維持・管理などがある。国は道路行政・事業は特別会計を利用しておこなわれていて、公的資金の量で考えると一般会計を利用した事業はそんなに高くない。

一方、地方自治体は大部分が一般会計の中で行われるので、一般会計の役割は大きい。そして、この一般会計の中で特に道路整備・維持はきわめて高い。歳出規模で見たとき、地方自治体の一般行政は道路・街路事業がほとんどであるといえる。このように、道路整備についてはかなりの財源が使われているにもかかわらず、道路整備は遅れている。これは、道路整備の管轄分担と財政のバランスがうまくとれてないからである。国は財政的な面も考え国道の直轄管理の見直しを行い、一部を都道府県にまわした。分権化を考えるとプラスと考えられるが、ただでさえ足りない財源をさらに指定区間外の道路にまわすのは大変である。そこで問題になるのが補助金である。今後、都市計画の分権化を考えるときこの補助金問題は大きな課題となってくる。

 

第三節              道路政策､制度における課題

　わが国の交通計画は総合計画としての国土総合開発計画に基づくものとは別に、国土利用計画に基づく土地利用計画が国､都道府県、市町村の各行政レベルで作成される。そうした中で、道路行政に関しては、道路の建設、維持は建設省、バス､タクシー、トラックといった交通事業は運輸省、交通規制は警察といった形で主要な権限が分散されているため、現在その調整が課題となっている。特に､自動車を中心とする自動車交通行政は、それを全般的に担当する官庁が不明確なため、モータリゼーションへの対応が遅れているのではないだろうか。わが国においては、縦割り行政といわれているように中央省庁の権限が強く、部門別計画がかなり強く、総合計画が十分に機能していない状況にある。また、中央に権限と財源が集中しており、地方自治体において自主的な計画を推進しにくい状況となっている。

 

第四章   　　今後の都市計画の展望　

 

第一節　　都市計画の分権化の必要性

地方分権推進委員会は１９９５年７月に示した「地方分権に当たっての基本的考え」において、地方分権の推進を「明治維新、戦後改革に続く第三の改革」と位置づけ、強い意気込みを示した。地方分権推進法に基づいて進められてきた地方分権は、都市計画分野についていえば、１９９７年７月の地方分権推進委員会の第２次答申、および１９９８年１月の都市計画中央審議会の答申によってだいたい形成された。では､なぜこのような都市計画における地方分権が進んだのだろう。これまで、都市計画における国､都道府県､市町村の担当する事務は、都市計画の種類､規模などによってことなり、大規模で大事なものは都道府県知事が決め、それ以外は市町村が決定することになっていた。市町村が都市計画を決めるときは、都道府県の都市計画地方審議会の会議を経たのち、知事の承認を得る必要があった。一方、都道府県知事が大規模で大事なものを都市計画決定するときは、建設大臣の認可が必要となっていた。このように、機関委任事務である国の関与が

強いのが明白であった。そこで、分権化によりそれぞれの決定割合をかなり減少させようということであった。結果として国と地方の役割分担としては、都市計画区域指定、線引き、都市計画の決定権など、地方自治体が行う都市計画における事務が自治事務となった。　　　　　

国の関与としては、線引きなど今まで国の許可が必要だったものに関しては、国の許可を廃止して、同意を前提とした事前協議を行うこととなった。市町村の決定による都市計画においても都道府県と同意を前提とした事前協議を行うことになった。しかし、自治事務に対する国の特別な関与として建設大臣の指示および代行が可能となった。そして、用途地域、市町村道など都道府県が決めていた都市計画の範囲が狭くなり、広域的で大事なものに限られるようになった。そのときの、国との調整の必要性も減った。宇都宮市役所

都市計画課の方も「用途地域は市独自で決められるため以前よりかは計画も早く迅速に行えるようになった。」と話していた。

しかし、全般的に見て都市計画における分権化は成功だったかと考えると、確かに以前より緩和されたと思うが、課題は山積みだと思われる。例えば、都市計画区域の指定や線引きは都道府県、用途地域は市町村というように区分されたが総合的な土地利用計画・規制は独自で決められないことである。これは、「中央省庁主導の縦割りの画一行政システム」が原因である。第３章でも取り上げたように法令上の制限がこの土地利用計画や規制を阻害している。「都市の姿は、土地利用規制とのあり方と密接に関係している。土地の所有権は法的に保障されるべきだが、土地はそれ自体、公共的空間の一部分である。政治と行政には、公共的空間の整備を重視した土地利用のシステム作りが求められていよう。土地の利用や、住宅､商業ビル、工場から各種から都市施設の建設に関係する法律は、２００ほどある。だが中心は都市計画法である。（中略）都市計画法と建築基準法は、建設省によって所管され、都市部における土地利用規制の基幹的法律であるが、これとは別に農水省に所管された農用地利用に関する法体系が存在する。」（８）

このように、土地利用は各法律により縦割りにされており独自の土地利用計画を行えているとはいえない。道路に関しても都市計画によって決めた道路網などを自らの権限でかえることができない。このように考えると都市計画における分権化は行われたのかというと否定的になってしまう。今後、この「中央省庁主導の縦割りの画一行政」と総合的な土地利用計画と規制の関係が焦点となってくる。

 

第二節　　地方分権における都市計画のあり方

　わが国の都市計画は､国から地方自治体へ徐々に権限が移譲されてきたが、逆に､その計画範囲は限定された自治体行政区域から全国へ､しかも広域性を考えた都市計画区域へと拡大してきている．都市計画法では広域計画の進展にともなって「都市計画は全国総合開発計画、首都圏整備計画､近畿圏整備計画、中部圏開発整備計画､北海道総合開発計画、

沖縄振興開発計画、地方総合開発計画、都道府県総合開発計画その他の国土計画又は地方計画に関する法律に基づく計画及び道路､河川､鉄道､港湾、空港等の施設に関する国の計画に適合するとともに、当該都市の特質を考慮して、次に掲げるところに従って、土地利用、都市施設の整備及び市街地開発事業に関する事項で当該都市の健全な発展と秩序ある整備を図るため必要なものを、一体的かつ総合的に定めなければならない。この場合にお      いて、当該都市について公害防止計画が定められているときは、都市計画は、当該         公害防止計画に適合したものでなければならない。」（１３条）（9）と定められている。では、広域計画における地域単位はどのようになっているのだろう。例えば、第２次全国総合開発計画では、モータリゼーションの進展を受けて広域生活圏と新しいネットワークのあり方が議論され、第３次全国総合開発計画では全国を約２００から３００の定住圏で構成すると考えられた。また、第４次全国総合開発計画では、定住圏を基礎的な単位として、中心となる都市の規模、機能に応じて広域的な地域が構成されると考えられた。いずれにしろ、一つの行政区域にとどまらないことは確かである。ところで、分権化といってもそのスタイルは１つではなく、いくつか考えられる。いままでのスタイルは、国の権限が１番大きく、都道府県と市町村の権限は小さいスタイルである。このとき、都道府県と市町村は対等ではなく都道府県の方が権限がある。そこで、今後考えられるスタイルとして、まず１つ目は大部分の権限を国から都道府県に移すことである。ここでは市町村の権限は増えない。２つ目は、国の権限を減らし、都道府県と市町村で権限を分割する場合である。どちらかといえば都道府県の方が権限が強い。３つ目は国の権限を減らすのと同時に都道府県の権限の多くを市町村に移す場合である。３つとも現在の国・都道府県・市町村の３段階である都市計画策定過程を２段階にすることができるというメリットがあるが、その中でも、私としては２つ目のスタイルが今後の分権化にむけて一番理想的なスタイルだと考える。

モータリゼーションの進展や都市圏拡大により行政区域を越えた広域行政がもとめられているからである。宇都宮市役所道路建設課の方に「道路整備の優先順位はあるのか？　どのように決められているのか？」という質問をしたところ、「広域道路に関しては宇都宮市だけの事情だけでは決められず、宇都宮都市圏に含まれる他の市町村との協議により決めている。」ということである。このように、都市計画においていくつかの市町村にまたがる広域的計画の場合、各市町村の長はそれぞれの地域の利害を代表しているため、利害が対立し、計画を進めていくのが困難になる。さらに、都市計画の数を考えるとやはり都道府県が広域調整の役割を果たす軸となるのが理想だと考えられる。確かに、都道府県があると手続き等に時間がかかり迅速性がなくなるかもしれないが、広域的行政を考えるとやはり都道府県の広域調整の責務が必要となってくるのではないだろうか。第２章では触れなかったが、広域的なネットワークを構成する高速道路を例にあげてみると、高速道路が通る市町村の住民にとっては、騒音､振動などの環境問題が大きくとりあげられる。そうなると自治体は地域住民の環境を守るために、道路建設に反対したり、路線の変更を求めるかもしれない。一方で、高速道路の建設によって他の地域での交通渋滞の緩和や交通にかかる時間の短縮によりプラスの影響を及ぼすかもしれない。このように考えると、広域的な影響がある高速道路については、広域的な計画に責任を持つ位置として、都道府県や国が計画を立て、そして、その計画によって影響を受ける市町村が計画過程に参加すればよいのではないだろうか。時代の流れにより都市間の連携、交流はごくあたりまえのこととなり、都市計画においてはこのような広域的な展開が望まれるのではないだろうか。

 

第三節　　都市計画における国の役割

　都市計画において国から地方自治体へ大部分の権限が移譲されたが、その中で国が今後担う役割は何であろう。都市計画の地方分権が進むにつれて、都道府県の境界で見られる都道府県間の都市計画の不連続性が心配されてくるのではないだろうか。分権化が進むと、都道府県､市町村の中には、それぞれの行政区域内だけに関心、視点が集中し、周辺の自治体に注意が及ばなくなってくる可能性がある。今後、都道府県間､市町村間の都市計画の広域調整が大きな問題になってくる。国は分権化を進めると同時に、都道府県が広域的な調整を行っていくための仕組みを築いていく必要があるのではないだろうか。

次に補助金制度の改革である。これは、都市計画を行う上でかなりのウェートを占めており、避けては通れないことである。地方公共団体にとっては、事業に国の補助金がつくかどうかに大きな関心があり、補助金制度がどのように改革されるかが今後大きな問題となるのではないだろうか。基本的に事業を行う地方自治体に財源そのものを移管するのが、地方分権そのものであるように思われる。しかし、各自治体による地域格差がある現在なかなかむずかしい。「国庫支出金は、教育､福祉等全国的水準の維持のため、財源保障として重要な役割を果たしてきた。一方で、中央政府の地方統制手段として、また地方政府の安易な中央依存体質と公共事業拡大へのインセンティブを生み出す役割としても機能してきた。時代に合わなくなった補助金や、零細な補助金、さらに細かい補助条件や事務の煩雑さが自治体の効率性や創意、工夫を失わせてきた面もある。地方分権推進委員会では、奨励的補助金の整理、合理化、一般財源化が進められてきており、責任と負担の観点からよりいっそうの検討が望まれる。さらに、中央､地方の責任の明確化と財源問題を議論する場合、補助金の整理とともに地方税と地方交付税の改革に着手することが必要となる。」（10）このように、国は国にとって重要な計画に対し、地方の自主性を最大限に生かしてあげられる補助金制度に改革していくことが望しい。そして最後に土地利用計画､規制の弊害となっている国の縦割り行政の見直しも分権化に向けた国の重要な役割ではないだろうか。

 

第四節　　都市計画における都道府県､市町村の役割

　地方分権は、都市計画を地方自治体の自治事務し、住民に最も近い市町村の都市計画決定権限を拡大した。そして、都道府県と市町村の役割分担を明らかにした。そこで、今後の都市計画における都道府県の役割を考察する。

一つ目は、市町村に対する指導・監督である。都市計画法の改正により、市町村都市計画審議会の設置が義務づけられた。そこで市町村は、線引きなどの広域的・大事な都市計画をのぞいた、大部分の都市計画を市町村都市計画審議会の決議によって決定できるようになった。また、都道府県との協議は必要だが、広域的な調整または都道府県が定める都市計画との適合を図るものに限定された。

　ところで、都市計画は現場に近づくほど、より政治的、経済的な条件に左右されがちである。今回、宇都宮市役所に対する質問とし「都市計画と議員の関係」について質問しようと思ったが、あいにく機会がなかったためできなかった。これは憶測かもしれないがもしかすると何らかの形で議員と関係があるかもしれない。市町村にとって政治・経済の絡み合いの中でしっかりとした都市計画を定めていくことは難しいかもしれない。したがって、以前より都市計画の権限が多く市町村に移管された今、市町村に対する都道府県の指導監督の責任と役割は重要となってくる。これから都道府県はしっかりとした都市計画を進めていくためにも市町村を指導・監督していかなければならない。

二つ目は、国と同様広域的調整の必要性である。今日のようにモータリゼーションの進展により都市が広域化してくると、各市町村がそれぞれの行政区域の中で都市計画に力を入れても、市町村の境界において都市計画の連続性がなくなればしっかりとした都市をつくることができない。このことは道路整備において最も大事なことであり、栃木県庁、宇都宮市役所の各課の方々も指摘していた。地方自治の単位としては、狭い範囲の行政がいいのか、ある程度広域な行政がいいのかはむずかしい。しかし、今回研究を進めていく中で感じたことは都市計画においては広域的な行政が望ましいというのが私なりの考えである。いずれにしろ、市町村間の都市計画の調整を行うことが都道府県に求められてくる。

三つ目は、都市計画における財源の確保である。現在、国と地方の財源割合はおおむね２対１であるが、事業割合は逆の１対２となっている。地方に都市計画の権限が委譲されても、それに対する財源がなければ独自の都市計画は成り立たない。市町村が独自の都市計画を行っていくためには自主財源の強化などが必要となってくる。しかし、財政的に国の地方交付税や補助金なしでやっていくのは難しい。国による都市計画の指導・監督・助成が減るにしたがい市町村間の格差が広がるのは明確である。都道府県は限られた財源の中で市町村格差を是正し、均衡のある都市計画を行っていくためには財源をいかに確保していくかが重要となってくる。

　以上のように都道府県のこれからのあり方をいくつかあげたが、今後、都市計画において都道府県が重要な位置を占めてくるのは確かではないだろうか。

　これに対して、市町村の役割としては、住民と身近である行政として今後増加すると思われる市民参加との調整が大事になってくる。分権後の都市計画制度のもとでは、市町村の役割が大きくなることによりまちづくりにおける住民の役割も増す。そうなると、積極的なまちづくりへの市民参加が期待される。そこで、住民と最も近い位置にある市町村が住民の意見を受け入れ、いかに反映していくかによって都市計画の方向性が変わっていく。すなわち、市町村と住民とのパートナーシップが期待されている。

 

第五節　　分権後の都市計画の行方

　これまで、国、都道府県、市町村についての今後のあり方について述べてきたが、都市計画に不可欠な市民参加や官民の関係も忘れてはならない。民間企業との協議の必要性としては以下のようなことが考えられる。「第一に、都市の構造転換、産業構造の転換にともなう大規模開発が民間開発プロジェクトとして提起されてきたことである。開発の大規模性は民間開発プロジェクトとはいっても、なんらかの形で公共性を持つこととなり、またその公共性が大規模ゆえに増大するということである。その公共性をめぐって公共や住民との協議の対象が出てくる。第二に､都市の構造転換にともなう大規模開発は、概成市街地内や概成市街地周辺で行われる事例が多く、周辺市街地との物的調整、周辺地域社会との経済社会調整を必要とすることである。第三に、まちづくりへの住民参加が一般化し、市民、住民組織が主体的にまちづくりに取り組む時代になる一方で、その要求を満たす力（財政力）を公共団体が持ちあわせなくなっていることである。そのため民間の大規模開発に公共側が期待する面があることである。第四に、都市の構造転換にともなう新しい公共性の出現に公共団体の対応がおくれがちであったり、対応ができないため民間事業者の開発に期待する面が大きくなったことである。市民に楽しみを与える空間や機能づくりは、効率性を中心としてきたこれまでの公共のまちづくりには対応が難しい。第五に、産業構造の転換により、まちづくりに一般の民間企業が参加するようになり、公共団体との協議によって開発をすすめていく要請が出されてきたことである。第六に、まちづくりに雇用創出、経済再生の期待がかけられるようになり、人口回復による地域社会の維持が期待される状況があり、民間開発に期待する面が大きいことである。」（１1）このように、官と民とがパートナーシップをとりながら都市計画を進めていくことが望まれるのではないだろうか。

次に市民参加であるが、上記に上げられたように市民参加はこれからの都市計画には欠かせないもので、特に重要視されなければならない。これまで都市計画は行政が一方的に都市計画を決め、事業化し終了といったものが多かった。しかし、住民の反対や財政難などによってそのような都市計画の進め方ができなくなりつつあるようである。こうした背景の中で都市計画マスタープラン作成の制度化は市民参加の機会を多くつくったと考えられる。これからの都市計画は行政だけでなく、行政、民間、市民それぞれの意見が反映された都市計画が期待される。

このたび都市計画の分権化があげられたが、今回は国､都道府県､市町村の役割分担は明確にされたが、本当の都市計画の分権化とは何かと考えると分権化はまだスタート地点のように思われる。分権化と広域化の流れの中、国､都道府県､市町村の協議、計画づくりの仕組み、計画相互の関係を明白にする制度のさらなる強化が必要となってくるのではないだろうか。

 

 

 

 

あとがき

わたしはごく当たり前のように生まれ育ったまちで生活し、成長してきた。そしてこのたび大学に進学する事により始めて新しいまちに移り住み、今までとは異なった生活を行っている。そこで、ふと気になったのが、今まで住んでいたまちと現在のまちではまるっきり様子が違うということである。地理的，人口的などさまざまな要素が違うので全く異なったまちができるのは当たり前の事である。そこで，一体誰がまちづくりを計画，実行しているのか興味を持ち始めた。この行政学研究室に入って勉強していくうちにその興味がさらに膨れ上がり，都市計画への研究を始めるようになった。文系という事もあり工学的な知識はほとんど無に近い状態であるために苦労した。都市計画はさまざまな分野から成り立っているために、ある１つの分野からの視点では気付かない事が多い。今回の研究の為に県庁，市役所を訪問したが各課によって考えや意見が異なり、いろいろな発見があったのもまさにそのとおりである。このたび、「地方分権と都市計画」というテーマで論文の作成にあたったが、自分なりには満足した論文とはならなかった。しかし、研究にとりくみ都市計画についてさらに深く勉強できた事は大きい。そこで、論文作成にあたり資料集めや質疑応答の手助けをしてくださった、宇都宮市役所都市計画課、道路整備課、栃木県庁の土木部国道係、県道係、市町村係の方々そして論文作成指導にあたってくださった中村祐司先生にこの場をかりて感謝したいと思います。

 

２000年1月１日

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　宇都宮大学国際学部国際社会学科

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　行政学研究室

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　上ノ段　憲治

 

 

参考文献・資料

 

(1)三本和彦　『クルマから見る日本社会』（岩波新書，１９９７年）２貢。

(2)道路審議会　『直轄管理区間の指定基準に関する答申』

（http://www.moc.go.jp/road/singi/990729a.html）。

(3)新谷洋二　『都市交通計画』（技報堂出版，１９９３年）１４８貢。

(4)　同。　

(5)　同。

(6)　同。

(7) )道路審議会　『直轄管理区間の指定基準に関する答申』

（http://www.moc.go.jp/road/singi/990729a.html）。

(8)新藤宗幸　『地方分権』（岩波書店，１９９８年）１２１－１２２貢。

(9)建設省　『都市計画法』（http://www.houko.com/00/FS_SEHTM）

(10)和田八束・野呂昭朗・星野　泉・青木宗明　『現代の地方財政』

（有斐閣ブックス，１９９９年）１０３貢。

(11)小林重敬　編、都市計画システム研究会　著　『協議型まちづくり』

（学芸出版社，１９９８年）３１貢。

(12)牛島　正　『現代の地方自治　新しい課題と行政能力』（有斐閣ブックス，１９９３年）

(13)建設省　『建設白書』（大蔵省印刷局，１９９９年）

(14)建設省　『道路種類別統計資料』（http://www.moc.go.jp/road/data/data.html）

(15)宇都宮都市圏総合都市交通計画協議会　『宇都宮都市圏の人の動き　パーソントリップ調査結果から』　１９９６年。

(16)栃木県土木部　『土木事業の概要』１９９９年。

(17)宇都宮市建設部　『道路事業概要』１９９９年。

(18)宇都宮地域２１世紀活力圏協議会　『２１世紀活力圏創造事業宇都宮地域整備計画

　　はつらつ宇都宮・２１プラン』

(19)建設省　『新道路整備五カ年計画』

（http://www.moc.go.jp/road/consider2/keikaku/menu.html）。

(20地方分権推進委員会　『第1次勧告－分権型社会の創造』

    （http://www.sorifu.go.jp/council/bunken/1ji/）。

(22)地方分権推進委員会　『第２次勧告』

    （http://www.sorifu.go.jp/council/bunken/2ji/）。

(23)地方分権推進委員会　『第３次勧告』

    （http://www.sorifu.go.jp/council/bunken/3ji/）。

(24)地方分権推進委員会　『第4次勧告』

    （http://www.sorifu.go.jp/council/bunken/4ji/）。

(25)地方分権推進委員会　『第5次勧告』

  　（http://www.sorifu.go.jp/council/bunken/5ji/）。

(26)都市計画中央審議会　『今後の都市計画のあり方についての中間とりまとめ』

　　（http://www.hs.moc.go.jp/city/singikai/sn03.html）